Jurnal Pemikiran Sosial Ekonomi

Gamawan Fauzi: Paradigma Kewenangan Daerah yang Efektif dan Efisien

Gamawan Fauzi

Praktik desentralisasi dan otonomi daerah di era Reformasi Indonesia sudah berjalan selama satu dasawarsa. Setelah tiga dekade sebelumnya terbiasa diatur dan diperintah dari pusat (Jakarta), kini, daerah memiliki kewenangan jauh lebih besar. Banyak hal sudah terjadi. Beberapa kepala daerah bekerja secara kreatif dan banyak melakukan inovasi kebijakan. Mereka mampu menerbitkan kemakmuran di daerah masing-masing. Namun, cukup banyak juga kepala daerah yang kurang atau bahkan tidak berhasil menyejahterakan rakyatnya. Mereka justru terperangkap dalam pusaran kekuasaan. Pusat-pusat kekuasaan yang telah menyebar memang menghadirkan sejumlah komplikasi. Di antaranya hubungan birokrasi dan pembagian wewenang pemerintah pusat dan pemerintah daerah serta kompetensi sumber daya manusia yang tidak sama antara satu daerah dengan daerah lain. Kekuasaan yang berhimpun di tangan elite yang dipilih secara langsung juga memunculkan masalah tersendiri. Dinamika politik lokal itu bagaikan pisau bermata dua: menguntungkan bila elite politik berpihak sepenuhnya pada kepentingan publik dan mencederai rakyat kalau mereka membangun “kartel” dengan lebih mengutamakan kepentingan kelompok.

Tujuan desentralisasi dan otonomi daerah adalah untuk meningkatkan layanan publik dan kesejahteraan rakyat, dua hal yang hingga sekarang masih terlihat sangat mahal kendati daerah sudah diberi kewenangan cukup besar. Lantas, apa yang sebenarnya terjadi di daerah selama sepuluh tahun terakhir? Otonomi daerah seperti apa yang sesungguhnya diinginkan dan dibutuhkan? Untuk meneropong persoalan itu, Prisma berdialog dengan seorang pelaku sejarah dan tangan pertama yang berwenang penuh menentukan “hitam putihnya” otonomi daerah, setidaknya untuk masa 4-5 tahun ke depan. Berikut petikan dialog Menteri Dalam Negeri Gamawan Fauzi dengan redaksi Prisma yang diwakili oleh Daniel Dhakidae, Suhardi Surjadi, dan Nezar Patria.

Prisma: Selama lebih sepuluh tahun otonomi daerah di Indonesia, kita mencatat banyak pencapaian dramatis. Dunia luar menyebutnya the Big Bang bagi demokrasi Indonesia. Apa gambar besar dari proses itu?

Gamawan Fauzi: Saya menjadi kepala daerah saat Orde Baru berkuasa. Saya hadir di dalam era transisi itu. Pada 1995, saya diangkat menjadi bupati, yang hasilnya sudah diketahui jauh sebelum pemilihan dimulai. Saya menjabat bupati sampai dengan 1998. Pada 1999, ada pemilihan umum multipartai. Nuansanya memang sangat jauh berbeda. Saya menjadi bupati di era lima presiden, mulai dari Pak Harto, Pak Habibie, Gus Dur, Ibu Mega, sampai Pak SBY.

Saat menjabat bupati, saya melihat tiga hal yang bila dilepas sekaligus bisa menjadi Big Bang. Pertama, demokratisasi yang sangat luar biasa. Dulu juga ada demokrasi, tapi Demokrasi Pancasila. Sekarang, kita memasuki demokrasi liberal. Siapa bilang kita bukan liberal. Kedua, desentralisasi yang juga luar biasa. Kini hanya enam urusan yang menjadi kewenangan pusat. Ketiga, kebebasan. Baik kebebasan pers, kebebasan masyarakat untuk berbicara dan berserikat, maupun kebebasan mendirikan organisasi kemasyarakatan. Jadi, demokratisasi, desentralisasi, dan kebebasan, memang luar biasa. Satusatunya institusi yang tidak boleh dipersalahkan dan dihukum adalah media massa.

Tiga hal yang sudah berjalan selama sepuluh tahun itu membawa perubahan besar pada pola perilaku, sikap, cara berpikir manusia Indonesia. Bahkan, salah seorang teman pernah bilang kepada saya, “enak betul tinggal di Indonesia. Lampu merah dilanggar, masih boleh protes juga.” Begitu bebasnya kita. Menurut Pak Jusuf Kalla, kalau tiga hal itu sudah diberikan, maka sulit untuk menariknya kembali.

Lantas soal desentralisasi dan demokrasi. Desentralisasi kita sebenarnya adalah desentralisasi dalam negara kesatuan. Ketika saya menjabat Kepala Biro Humas Pemerintah Provinsi Sumatera Barat, salah seorang wartawan senior Sinar Harapan, Daud Sinjal, pernah bertanya ke Gubernur Sumatera Barat, “Pak, hak otonomi ini milik daerah atau diberikan?” Kalau di negara federal, itu hak daerah. Di negara kesatuan, unitary state, pusat menyerahkan kewenangan dan kekuasaan kepada daerah. Namun, begitu tiba di daerah, karena ia serentak dengan desentralisasi, kepala daerah menganggap itu sebagai kewenangan dia, karena “saya dipilih langsung”.

Dipilih langsung itu soal demokrasi, desentralisasi soal lain lagi. Sering kali orang memahami keduanya sebagai satu paket. Soal demokrasi, urusan demokrasi. Soal desentralisasi, urusan desentralisasi. Desentralisasi dalam negara kesatuan diberikan oleh pusat kepada daerah. Bila empunya wewenang minta pertanggungjawaban, maka daerah yang diberi mandat seharusnya bertanggung jawab. Terkadang seorang bupati diundang oleh gubernur tidak mau datang. Dia merasa itu sebagai hak nya. Padahal, dia hanya menerima kewenangan yang telah diberikan. Itu dua hal berbeda yang harus diluruskan.

Prisma: Anda akan meninjau kembali proses desentralisasi yang sudah berjalan?

GF: Kami baru saja berdiskusi dengan para pakar. Kita desain lagi seperti apa ke depan. Apakah pola seperti ini akan terus dilanjutkan? Apakah kita bicara kewenangan yang luas, nyata, dan bertanggung jawab. Apakah sebaiknya kita mengedepankan soal efektivitas? Jadi, penyerahan kewenangan tidak lagi berprinsip “luas, nyata, dan bertanggung jawab”, tetapi efektif dan efisien. Kewenangan seperti apa yang akan lebih efektif dan efisien bila diurus oleh pemerintah pusat atau provinsi atau kabupaten- kota. Menurut saya, ke depan seharusnya seperti itu. Jadi, kriterianya tidak lagi “luas, nyata, dan bertanggung jawab”, tetapi efektif dan efisien.

Prisma: Contoh konkretnya?

GF: Contohnya keberadaan suatu pelabuhan. Dalam salah satu pasal UU No. 32/2004 tentang Pemerintahan Daerah disebutkan bahwa daerah yang memiliki wilayah laut diberikan kewenangan untuk mengelola sumber daya di wilayah laut. Apakah itu berarti semua pelabuhan menjadi kewenangan kabupaten atau kota? Akhirnya, di Republik ini akan berjajar semua pelabuhan. Kalau airport kita izinkan seperti itu, menjadi kewenangan kabupaten dan kota, apa yang akan terjadi? Tabrakan pesawat terbang. Begitu pula peraturan soal frekuensi. Kalau diserahkan ke daerah, betapa semrawutnya frekuensi kita. Karena itu, harus diperhatikan dengan cermat mana yang lebih efektif dan efisien bila diurus provinsi atau kabupaten. Kedua, soal istilah. Undang-Undang Dasar 1945 jelas menyebut kata-kata “pemerintah pusat”, tetapi UU No. 32/ 2004 hanya menyebut “pemerintah” saja. Seolah-olah daerah itu tidak punya daya memerintah. Saya mau seperti “pemerintah pusat” dalam UUD, sehingga nanti ada yang namanya “pemerintah provinsi” atau “pemerintah kabupaten-kota”. Begitu pula istilah bupati kepala daerah dan gubernur kepala daerah. Kenapa istilah-istilah itu dihilangkan? Bupati adalah wujud wakil pemerintah pusat di daerah. Gubernur wujud wakil pemerintah pusat di daerah. Kepala daerah otonom, tetapi dia menyelenggarakan prinsip pemerintahan umum. Artinya, dia bertanggung jawab untuk tugas nasional, misalnya, mempertahankan Negara Kesatuan Republik Indonesia atau memelihara ideologi Pancasila. Itu bukan urusan daerah. Itu urusan nasional. Karena itu dia punya lambang kepala wilayah, bukan kepala daerah. Jadi, UU No. 32/2004 akan direvisi dan dimodifikasi dengan pendekatan efisiensi dan efektivitas.

Prisma: Reformasi mengangkat soal-soal demokrasi ke level atas. Dari segi manajemen, tata pemerintahan memang soal efektivitas, development of power sedikit dibatasi, membagi otoritas atau menentukan kewenangan. Bagaimana memecahkan persoalan pelik ini?

GF: Saya akan membuat modelnya dengan memperhatikan secara cermat, mengukur efektivitasnya, dan mengkaji secara mendalam. Misalnya, di Kementerian Dalam Negeri. Apakah perlu eselon satu sampai sebelas seperti sekarang? Urusan apa yang tetap harus dipegang kementerian ini, dan urusan apa yang harus dilepas. Jadi, nanti ada tiga layer: pusat, provinsi, daerah kabupaten kota. Hal yang cukup pelik, kita ini seolah-olah berpemerintahan tiga tingkat atau berotonomi tiga tingkat. Provinsi dipilih langsung, satu tingkat. Kabupaten kota satu tingkat. Sekarang orang menginginkan desa satu tingkat lagi, sehingga dana 20 persen bisa diminta ke desa. Itu bahaya. Gubernur bisa saja menyatakan setuju dengan investasi tertentu. Proyek tidak bisa berjalan bila kepala desa, misalnya, menyatakan tidak setuju. Gubernur diganjal kepala desa. Bupati setuju, kepala desa tidak setuju. Betapa rumitnya.

Bahkan, banyak orang berpikir bahwa desa sebaiknya tidak perlu dijadikan unit penyelenggara pemerintahan. Dikembalikan saja seperti model Hindia-Belanda dulu. Pemerintahan dilayani hanya sampai tingkat kecamatan. Di desa, kita menjaga kultur sosial. Dia mendamaikan perkara kriminal ringan, memelihara adat, melestarikan kultur, dan kehidupan berdasarkan tradisi lokal.

Lantas kapan sebuah urusan menjadi urusan pemerintah dan kapan tidak menjadi urusan pemerintah? Kemarin kita bertemu banyak orang Arab yang kawin di kawasan Puncak (Bogor). Kita pun mulai berpikir bagaimana kalau itu diatur dalam peraturan tersendiri. Dulu tidak menjadi urusan pemerintah. Sekarang kalau kita buat aturan berarti kita “mempemerintah- kan” sebuah urusan sosial. Berapa urusan pemerintah sebetulnya, kalau kita tarik dari teori pemerintahan tradisional, masa lalu, model Rousseau, Montesqieu, John Locke?

Dulu pemerintah mendapat mandat dari rakyat seperti teori kontrak sosial. Awalnya ketenteraman dan ketertiban, kemudian maju menjadi welfare state (negara kesejahteraan). Akhirnya, Keluarga Berencana pun diurus oleh pemerintah. Semua menjadi urusan pemerintah. Sementara di negara-negara sosialis berkembang teori government takeover all, pemerintah mengambil semua masalah, negaranegara liberal seperti Eropa cenderung meminimalkan urusan pemerintahnya, dan kelihatan semakin efektif. Jadi, pemerintahan yang baik adalah pemerintah yang makin sedikit memerintah. Hal yang bukan menjadi urusannya, tidak perlu diurus pemerintah.

Contoh lain, nikah siri. Itu tidak pernah diatur selama ini. Sekarang pemerintah ingin memasukkan lagi draf peraturan itu kepada kami. Dari lantai kantor ini (Kementerian Dalam Negeri) ada 43 urusan pemerintah yang telah diserahkan ke lembaga di luar pemerintah. Sekarang, urusan pemilihan umum dan penyiaran masing-masing sudah ditangani oleh Komisi Pemilihan Umum dan Komisi Penyiaran Indonesia. Begitu pula dengan ombudsman dan perlindungan anak. Memang, dari puluhan urusan pemerintah yang telah dikeluarkan, ada beberapa di antaranya yang masuk lagi.

Prisma: Ada semacam ketidakpastian dalam aturan perundang-undangan. Awalnya diberikan pada tingkat kabupaten, namun kemudian direvisi. Undang-undang itu juga tidak terlalu jelas. Seolah-olah semua ditarik kembali ke tingkat provinsi. Apa sebenarnya yang diinginkan?

GF: Tidak jelas juga. Undang-Undang No. 22/1999 direvisi dengan UU No. 32/2004. Pertama, menghilangkan “tingkatan”. Katanya, dulu tidak ada tingkatan. Tidak ada hierarki di antara kabupaten/kota dengan provinsi. Tingkatan itu dihilangkan dan sekarang “dihubungkan”; ada hubungan dalam perencanaan dan pengawasan. Kedua, kewenangan yang dimaksud tertuang dalam Peraturan Pemerintah Nomor 38 Tahun 2007 tentang Pembagian Urusan Pemerintahan Antrara Pemerintah, Pemerintah Daerah Provinsi, dan Pemerintah Daerah Kabupaten/ Kota. Sayangnya, saat hendak diaplikasikan justru menjadi tidak jelas. Misalnya, urusan pertanian di provinsi dianggap sama dengan urusan pertanian di kabupaten. Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2004 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan juga tidak membatasi peraturan daerah (perda) provinsi yang semestinya lebih tinggi daripada perda kabupaten/kota. Level daerah kabupaten/kota seolah-olah sama dengan provinsi. Ambil contoh Jepang. Selain merevisi undang-undang desentralisasi, negeri itu juga mengubah sekitar 170 aturan perundangan lain yang dinilai bertentangan dengan undang-undang desentralisasi. Indonesia? Paling banyak 11 undang-undang yang telah diubah dan disesuaikan dengam undang-undang desentralisasi. Masih banyak aturan perundangan sektoral yang bertolak belakang dengan undang-undang desentralisasi/ otonomi daerah.

Menurut UU No. 32/2004, urusan pemerintahan yang menjadi urusan pemerintah (pusat) meliputi politik luar negeri, pertahanan, keamanan, yustisi, moneter dan fiskal nasional, serta agama, dan hal-hal bersifat strategis. Saya pernah tanya hal-hal strategis apa yang ditahan oleh Kementerian Dalam Negeri? Tidak pernah dibuat. Soal pelayanan kesehatan, misalnya. Apa urusan Kementerian Dalam Negeri dalam soal kesehatan? Hal strategis apa yang harus tetap dipegang pusat dan tidak diserahkan ke daerah. Kita tidak pernah membuat, sehingga tidak tahu hal strategis apa dan mana yang harus ditahan di Jakarta dan mana yang boleh diserahkan ke daerah.

Prisma: Inti dari desentralisasi adalah supaya layanan publik kian membaik. Apakah itu berarti lebih banyak provinsi atau kabupaten yang harus dimekarkan?

GF: Pelayanan yang selama ini diberikan negara kepada rakyat sangat banyak. Ada sekitar 21 sektor, di antaranya layanan di bidang kesehatan, pendidikan, telekomunikasi, jalan, dan sebagainya. Bila dikaitkan dengan pemekaran wilayah, semestinya taat pada syaratsyarat pemekaran wilayah. Jadi, kita jangan melihat UU No. 32/2004 sebagai sebuah peluang bahwa kita berhak memekarkan suatu daerah. Kalau melihatnya sebagai peluang pemekaran, tanpa kajian kelayakan, itu berarti sarat kepentingan politik agar semakin banyak tokoh lokal yang mendapat jabatan. Karena ingin jadi bupati bila daerah bersangkutan dimekarkan, banyak tokoh lokal ikut berperan aktif dalam upaya pemekaran itu.

Bila ada pemilihan bupati, mereka akan bikin deal. “Oke, kami pilih bapak lagi, tetapi bapak harus menandatangani surat ini, pemekaran wilayah kami.” Karena mau memenangkan pemilihan kepala daerah, ditekenlah surat itu. Begitu pula gubernur. Mereka akan berunjuk rasa dan menghujat gubernur yang tidak bersedia memenuhi keinginan mereka. Koran pun gencar memberitakan. Akhirnya, gubernur yang tidak mau mengambil risiko, terpaksa menandatangani surat mengenai pemekaran daerah. Padahal, tak cukup syarat, tak ada kajian. Ada satu kabupaten dengan jumlah penduduk sekitar 12.000 orang saja, setara dengan jumlah penduduk salah satu kelurahan di Jakarta. Bahkan, di Jawa Barat ada satu kelurahan dengan penduduk berjumlah 50.000 orang.

Undang-Undang Nomor 32/2004 membuka peluang seolah pemekaran daerah muncul dari bawah ke atas. Sudah ditandatangani bupati, gubernur, DPRD, dan dikirim ke Kementerian Dalam Negeri. Namun, kementerian belum mengeluarkan persetujuan atau penolakan, mereka berdemonstrasi ke DPR. Menteri Dalam Negeri di-pressure. Media massa memberitakan besarbesar, “Mendagri tak peduli rakyat.” Padahal, bila ditelisik lebih jauh, itu permainan elite saja. Kita kemudian tanya ke daerah yang “mau” dimekarkan, berapa ongkosnya? Fasilitas harus ditambah. Bukan pelayanan saja, tetapi biaya operasional juga bertambah. Bila dihitunghitung, lebih baik pelayanan lama atau pelayanan baru dengan beban biaya yang harus dikeluarkan? Kita harus membangun kantor bupati baru, DPRD baru, rumah dinas baru, badan-badan baru, dan lain-lain. Sekarang bertambah banyak daerah yang dimekarkan. Salah seorang pejabat Badan Pemeriksa Keuangan pernah mengatakan kepada saya, “Indonesia betul-betul hebat. Di tengah krisis, ekonomi kita masih bisa tumbuh sebesar 5,8 persen. Coba bayangkan kalau kita mengurangi pemekaran wilayah. Kita bisa menghemat biaya pemilu kepala daerah. Dana tersebut digunakan untuk membangun atau memperbaiki infrastruktur.”

Prisma: Apakah sudah disusun upayaupaya meredam pemekaran wilayah?

GF: Kita telah membuat grand design tentang pemekaran wilayah. Sudah selesai dan dikirim ke setiap gubernur. Itu sudah menetapkan syarat pemekaran wilayah. Banyak variabel yang harus dipertimbangkan seperti luas wilayah, jumlah penduduk, pendapatan, peluang yang ada, dan lain-lain. Misalnya, ada yang disebut geohazard, istilah baru yang kita buat sendiri. Coba bayangkan kalau satu wilayah pemekaran yang baru isinya 85 persen hutan lindung, dan yang bisa dimanfaatkan hanya 15 persen saja. Kapan rakyatnya sejahtera. Juga kalau daerah tersebut berupa padang tandus atau rawan bencana. Pertimbangan geohazard menjadi salah satu tolok-ukur apakah daerah atau wilayah bersangkutan bisa dimekarkan atau tidak.

Prisma: Gagasan tentang tata kelola pemerintahan lebih efektif dan efisien memang sangat menarik. Dalam konteks itu, apakah terbersit gagasan untuk menyatukan seluruh pilkada atau mengurangi jumlah institusi, misalnya, DPRD tingkat I...

GF: Itu salah satu untuk mengurangi biaya pemerintah. Kita pernah menguji coba pilkada serentak di 13 kabupaten/kota se-Provinsi Sumatera Barat. Itu bisa menghemat 2/3 total biaya kalau dilakukan sendiri-sendiri, karena Tempat Pemungutan Suara dan petugasnya berada di tempat dan waktu yang sama. Honornya pun sekali bayar. Kita bisa menghemat 60 persen dalam pilkada di Sumatera Barat itu. Kita juga sedang merancang uji coba pilkada serentak di provinsi lainnya, dan kita akan mengusulkannya dalam perubahan UU No. 32/2004.

Itu di tingkat provinsi dan sekali memilih atau dipilih. Para calon kepala daerah tidak bisa main-main, misalnya, sudah terpilih jadi bupati mencoba jadi gubernur. Menurut mereka, kalau kalah toh bisa kembali jadi bupati. Jabatan gubernur seperti undian berhadiah. Kalau kalah, kembali lagi jadi bupati. Wali kota Padang kalah dalam pemilihan gubernur, lalu kembali ke jabatan wali kota. Di Kalimantan Selatan, hampir semua bupati mengajukan diri sebagai calon gubernur. Mereka kalah dan semuanya menjadi musuh gubernur. Memang tidak ada sanksi. Karena itu, saya minta bupati atau wali kota yang mencalonkan diri sebagai gubernur sebaiknya berhenti dulu dari jabatan lama. Hal ini harus dimasukkan dalam perubahan undang-undang tentang pemerintahan daerah. Kami sudah melakukan inventarisasi dan menemukan ada sekitar 22 isu yang perlu dibahas lebih lanjut.

Prisma: Kapan pembahasan isu-isu itu?

GF: Sekarang sedang proses. Tahun ini. Setelah grand design selesai, kita akan membahasnya dengan DPR. Coba Anda bayangkan, sekarang sudah ada 205 pemekaran wilayah baru. Kementerian Dalam Negeri sendiri sedang memproses sekitar 181 usulan. Jadi, 205 itu sudah dituangkan dalam aturan perundangan. Bila semua diloloskan, Indonesia akan memiliki sekitar 700 kabupaten/kota.

Prisma: Ada persoalan internal yang sulit diatasi dalam setiap pemekaran wilayah, yakni etnis yang bertumpang tindih dengan agama. Bagaimana menyelesaikannya?

GF: Banyak hal bisa terjadi dalam pemekaran wilayah, termasuk yang Anda sebut itu. Pertama, soal perbatasan, baik kultural maupun geografis. Terkadang kita salah menetapkan, apalagi setelah era otonomi ini orang lebih cenderung memeluk identitas tradisional itu. Misalnya, Sumatera Barat. Ada yang berpikir bagaimana kalau Minangkabau atau Mentawai saja. Kedua, batas wilayah berdasarkan potensi sumber daya mineral atau hasil bumi. Ketika izin keluar, semua bersemangat dan setuju. Namun, begitu tiba di lapangan mereka berdebat sengit soal-soal batas alam seperti sungai. Atau bertengkar nama sungai, “Sungai Yana yang ini bukan yang itu, karena di tengahnya ada sumber minyak.

Ada 846 segmen lagi batas antarkabupaten/ kota dan provinsi yang belum diselesaikan. Sebagian disebabkan pemekaran sebelumnya tidak menyebut batas titik koordinat, hanya diberi tanda-tanda alam. Belum lagi masalah lokasi sebuah desa. Sewaktu pemilu, desa itu masuk wilayah sana, sewaktu pilpres masuk wilayah sini. Ketika dimekarkan mereka bertengkar, “waktu pilpres dulu kamu masuk sana!” Itu faktanya. Kita mencoba mendamaikan selama bertahun-tahun, tetapi tak kunjung tuntas. Apalagi bila wilayah atau daerah tersebut berkelimpahan minyak bumi, nikel, batu bara, dan gas bumi. Itu yang terjadi di Sumatera Selatan dan Riau. Ada lima desa di Kampar, Riau, yang protes dan minta gubernur menyelesaikan masalah mereka. Namun, gubernur angkat tangan. Kita coba menyelesaikan dan memutuskan, tetapi malah diprotes. Begitu pula di Maluku. Saya digugat dan dilaporkan ke Mahkamah Agung. Silakan saja. Kami siap menghadapi. Itulah demokrasi. Itulah penegakan hukum.

Prisma: Apakah 205 wilayah hasil pemekaran itu sudah dievaluasi?

GF: Kita sudah dua tahun mengevaluasi. Kita punya PP No. 6. Di sana ada alat untuk mengukur kemajuan daerah dilihat dari berbagai aspek, misalnya, indeks pembangunan manusia, laporan kinerja, administrasi pemerintahan, penyelenggaraan pemerintahan daerah, Bank Pembangunan Daerah, dan angkaangka lain yang terukur, termasuk pertumbuhan ekonomi masing-masing. Kami mengevaluasi setiap tahun, dan saya melaporkan ke Presiden.

Prisma: Solok pernah meraih prestasi sebagai kabupaten dengan kinerja terbaik, dan Anda pernah menjadi bupati daerah itu. Apa pelajaran atau refleksi yang bisa diambil dibanding proses sekarang?

GF: Pertama, kita harus membenahi semua sistem. Sekarang kita berpemerintahan, tetapi jarang atau bahkan mungkin tidak pernah menjatuhkan sanksi. Misalnya, seorang bupati yang meninggalkan daerah atau berangkat keluar negeri harus minta izin presiden atau menteri dalam negeri. Bagaimana kalau dia tidak minta izin? Daerah harus membuat laporan kinerja instansi. Kalau tidak dibuat, apa akibatnya? Selama ini tidak pernah begitu. Saya pernah tanya kepada pakar, apakah kita harus mencantumkan hal-hal itu dalam tata kelola pemerintahan? Presiden juga bertanya, kalau bupati tidak masuk kantor selama berbulanbulan, dapatkan dia diberhentikan. Apakah hanya hukum saja yang boleh memberhentikan bupati dan gubernur? Apakah presiden tidak boleh memberhentikan? Kalau boleh apa indikatornya? Kedua, di samping perbaikan sistem, figur juga sangat penting. Kita melakukan pemilihan lima tahun sekali. Kalau kita memilih dan mendapat tokoh yang buruk, lima tahun dia akan berkuasa. Mereka yang prodemokrasi akan mengatakan, “biar saja, nanti kan lima tahun lagi ganti”. Dia sekadar berdemokrasi bukan untuk kesejahteraan. Menurut saya, esensi terakhir dari demokrasi adalah bisa tidak demokrasi meningkatkan kesejahteraan. Kalau tidak, untuk apa berdemokrasi.

Ada satu anekdot saat mantan Lee Kuan Yew berkunjung ke Australia. Lee mengkritik dan menyalahkan Australia. Publik Australia yang marah balik mengecam, “negara anda tidak demokrasi, mengkritik lebih banyak di sini”. Lee kemudian bertanya kepada wartawan di sana, “Anda pernah ke Singapura? Sudah. Ada masalah ketika mendarat di Changi? Tidak masalah. Ada masalah ketika jalan sendiri di Singapura? Tidak ada masalah. Ada masalah ketika masuk ke hotel? Tidak. Adakah ketika Anda duduk di taman digigit nyamuk? Tidak ada. Itulah tujuan demokrasi, dan kami tidak demokrasi lagi, karena kami telah mencapai tujuan demokrasi itu.” Mantan Perdana Menteri Singapura itu sebenarnya ingin mengatakan bahwa tanpa melalui proses demokrasi pun bisa menyejahterakan masyarakat. Kita terlalu mengagungkan demokrasi, karena itu cost demokrasi kita besar. Mestinya dalam demokrasi itu ada tanggung jawab. Saya melihat demokrasi dalam tiga dimensi. Pertama, cara. Bagaimana cara berdemokrasi, ada petisi, referendum, diskusi, lobi, dan lain-lain. Kedua, demokrasi tidak dilihat sebagai tujuan. Ketiga, demokrasi sebagai alat.

Prisma: Orde Baru justru jatuh karena soal kesejahteraan. Ia tak peduli dengan demo krasi. Karena itu, yang dikejar sewaktu reformasi adalah akses ke demokrasi…

GF: Iya. Kalau saya cenderung melihatnya sebagai adaptasi dan proses. Ini seperti membalikan gerak seperti teori pendulum. Pertama terlalu ke kanan kemudian belakangan terlalu ke kiri. Karena itu, berdemokrasi dalam banyak teori juga terkait dengan ekonomi. Pak Budiono dalam pidato ilmiah beliau mengatakan kita akan efektif berdemokrasi kalau income per capita sudah 6.000 dolar. Kalau orang masih “mikir perut” tak ada demokrasi, membunuh orang kalau perlu. Demokrasi harus ada di dalam masyarakat yang sudah terdidik. Coba lihat Amerika Serikat. Tahun berapa perempuan di Amerika Serikat boleh memilih dan dipilih? Tahun berapa mereka yang berkulit gelap boleh memilih? Setelah 100 tahun merdeka, mereka baru memperoleh hak-hak itu.

Prisma: Praktik otonomi daerah selama ini lebih mementingkan state institutional reform sehingga yang muncul bukan state institutional capacity. Bagaimana Anda menyikapi hal tersebut.

GF: Sangat tergantung pada sistem dan figur. Sistem dengan segala risikonya. Bila kita mendapat figur “lurus”, daerah itu tentu akan menjadi lebih baik. Bila kita memperoleh figur maling, daerah itu pasti akan hancur. Kekuasaan kepala daerah di Indonesia jauh lebih besar daripada kepala daerah di Amerika Serikat. Karena itu, kalau orang bodoh dipilih menjadi kepala daerah, dapat dipastikan daerah itu akan hancur berantakan dalam sekejap. Di Amerika Serikat, kalau wali kotanya pergi ke mal untuk meresmikan seuatu, dia akan ceramah atau pidato. Itu saja. Orang-orang yang menjalankan pemerintahan adalah manajer kota atau manajer kantor. Mereka yang paham aturan perundangan. Kita tidak begitu. Dia mengerti kepegawaian, karena dia pembina kepegawaian. Namun, mungkin karena tidak mengerti stafnya berada di eselon 2, dia mengatakan, “kalau kamu berprestasi, saya kasih eselon 3.” Itu sama saja dengan turun pangkat, karena dia tidak mengerti eselon 3 itu di bawah eselon 2. Kepala daerah adalah orang yang sangat dinanti berdasarkan sistem kita. Dia dianggap tahu dan mengerti semua. Sampai sekarang sekitar 150 kepala daerah sudah diperiksa pihak kejaksaan, di luar kasus yang ditangani Komisi Pemberantasan Korupsi. Saya menandatangani dan mengirim surat ke Badan Pengawasan Keuangan dan Pembangunan. Saya minta tolong BPKP memeriksa berapa dari 150 kepala daerah ini yang betul-betul berniat maling dan berapa yang salah karena tidak mengerti.

Prisma: Terjerat korupsi?

GF: Ya. Pihak kejaksaan menganggap itu tindak korupsi. Akan tetapi, korupsi yang sekarang bukan hanya mengambil uang. Memperkaya orang lain kan juga korupsi. Seperti Gubernur Kepri yang tidak terima uang dari proyek pengadaan mobil pemadam kebakaran. Dia cuma menyetujui untuk tidak melakukan tender, penunjukkan langsung. Hal itu dinilai memperkaya orang lain. Jadi, yang masuk penjara belum tentu semuanya maling. Karena itu, orang tidak sensitif lagi dengan korupsi. Bisa saja dia bersalah bukan karena berwatak maling.

Prisma: Apakah ada catatan tambahan soal figur?

GF: Kita harus terus-menerus membenahi dan memperbaiki sistem. Kita harus tahu di mana titik lemahnya. Untuk mendapatkan figur yang baik bukanlah perkara mudah, apalagi di tengah sistem seperti sekarang, pemilihan langsung. Misalnya, saya orang kaya di salah satu kabupaten, dan mencalonkan diri dalam pemilihan legislatif. Istri saya anggota partai politik A, saya partai B, anak saya partai C, dan adik saya partai D. Dewan Perwakilan Rakyat Daerah kita isi semua dengan sanak kerabat. Itu akan dan bisa saja terjadi.

Prisma: Secara prosedural mereka sah untuk maju. Tidak ada aturan yang melarang.

GF: Sah dan kalau dibatasi itu berarti diskriminatif. Kita memang terus-menerus “diakali”. Orang Indonesia tampaknya sangat pandai mengakali. Misalnya, label peringatan, “Rokok dapat mengakibatkan ...”. Argumen mereka yang prorokok, “itu kan ‘rokok dapat’, kalau ‘rokok beli’ tidak apa-apa. Apalagi rokok dikasih orang”. Dua kali menjadi bupati, dilarang menjabat untuk ketiga kali. Nah, kali ketiga mendaftar jadi wakil bupati, kan tidak dilarang. Itu terjadi di Surabaya. Perumpamaan lain, “dilarang menerima amplop, kecuali isinya.” Pokoknya ada saja, terus saja. Jadi, UU ini diakali terus.

Prisma: Dulu ada standar bagi orang yang hendak menjadi bupati atau gubernur. Kalau sekarang relatif. Menurut Anda sebaiknya bagaimana?

GF: Biar saja masyarakat yang menyeleksi. Saya pernah diwawancarai New York Times sewaktu menjabat Gubernur Sumatera Barat. “Menurut Anda mana yang lebih hebat, pemimpin sekarang atau pemimpin pada zaman Orde Baru”. Saya jawab, dari segi kualitas, Orde Baru lebih hebat. Bila dia tentara dan mau jadi bupati harus tamat Sesko (Sekolah Staf dan Komando). Kalau sipil, dia sudah Sepamen atau lulus Sespa dan Sespanas. Artinya, dia punya kualifikasi tertentu. Kalau sekarang tidak. Dia tak pernah mengurus pemerintahan. Artis dan selebritas bisa mencalonkan diri dan menjadi wakil atau kepala daerah. Dia sama sekali tidak mengerti soal perencanaan, keuangan, kepegawaian, dan lain-lain.

Prisma: Apakah harus ada semacam sekolah khusus buat kepala daerah terpilih?

GF: Saya sudah membuat Permendagri No. 24 pada 2010. Semua bupati yang diangkat pada tahun itu akan diorientasikan. Kita membekali mereka dengan apa itu pemerintahan, kenapa pemerintah perlu ada, apa dan bagaimana bila pemerintah tidak ada, dan sebagainya. Kita berangkat mulai dari filosofi pemerintahan sampai perencanaan. Apa yang dimaksud dengan RPJM, RPJP, RKP, itu diajarkan. Kita sudah siapkan anggaran untuk orientasi selama satu bulan.

Prisma: Soal desentralisasi ekonomi di Indonesia. Sekitar 60 persen dana berada di Jawa. Itu sebelum era otonomi daerah. Sampai sekarang persentase itu tidak berubah. Artinya, pemerataan kesejahteraan masih terpusat di Jawa. Apa yang harus dilakukan Kementerian Dalam Negeri agar ekonomi daerah tumbuh?

GF: Kementerian Dalam Negeri ikut mengusulkan desentralisasi fiskal, karena ada Dewan Otonomi Daerah dengan ketua Menteri Dalam Negeri dan wakil ketua Menteri Keuangan. Menurut UU, dari total Rp 1.180 triliun sekitar dua puluh tujuh persen anggaran dicurahkan ke daerah. Saya minta lebih besar lagi. Presiden setuju. Itu saya jadikan program, kata beliau. Akan tetapi, Mendagri juga perlu meningkatkan kapasitas daerah. Jangan tambah masuk uang, tambah juga yang masuk penjara. Saya tidak happy bupati, wali kota, gubernur masuk penjara. Akan tetapi, saya juga tidak bisa menafikan bahwa aspek hukum harus ditegakkan. Karena itu, desentralisasi fiskal harus berjalan seiring dengan peningkatan kapasitas dan akuntabilitas daerah.

Itu desentralisasi fiskal. Kalau ekonomi, memang karena ini akibat desain masa lalu. Pelabuhan terbesar berada di Jakarta, airport terbesar dulu berada di Jakarta, bank terbesar juga di Jakarta, semua kementerian berkantor di Jakarta. Uang yang beredar di Tanah Abang jauh lebih besar dibanding perputaran uang se- Sulawesi. Tapi bukan desain pemerintah. Itu akibat keadaan pembangunan selama ini. Tapi kalau dari fiskal itu sudah diatur berdasarkan DAU. Kami mengusulkan dua variabel baru supaya dimasukkan dalam menentukan DAU daerah. Pertama, kepulauan. Biaya operasional daerah kepulauan lebih besar daripada daerah daratan. Itu dimasukkan dalam variabel supaya daerah kepulauan tidak rugi. Kedua, daerah yang punya hutan. Jangan dia menjaga paruparu dunia saja, paru-parunya sendiri harus dijaga. Dia miskin mau menjaga hutan, dia miskin harus menjaga illegal logging. Tapi, dia harus mensubsidi semua, dan itu menjadi beban. Sementara orang kota menikmati hasilnya. Diskotik berdiri, dia dapat uang. Lahan parkir bertambah, dia dapat uang. Hotel berdiri, dia dapat uang. Kabupaten tidak seperti itu. Ia justru yang mengeluarkan uang. Karena itu, tidaklah adil bila variabel yang sekarang tetap dipertahankan.•