Jurnal Pemikiran Sosial Ekonomi

Letnan Jenderal TNI (Purnawirawan) Agus Widjojo: Reformasi Pertahanan “Berdarah Biru”

Agus Widjojo

Gelombang Reformasi 1998 tidak hanya mengubah format politik nasional menjadi lebih demokratis, tetapi juga mengguncang doktrin pertahanan di Indonesia. Dwifungsi ABRI telah dihapus. “Korps baju hijau” tidak lagi berperan ganda sebagai alat pertahanan negara dan pemain politik praktis. Begitu pula Kepolisian Republik Indonesia yang kini lebih banyak mengurus soal-soal keamanan dan ketertiban dalam negeri. Ia tidak lagi menjadi bagian dari alat pertahanan.

Namun demikian, bagi rakyat kebanyakan, reformasi di bidang pertahanan seolah berhenti pada penghapusan dwifungsi semata. Masih banyak pekerjaan rumah yang belum diselesaikan, khususnya dalam membangun sistem dan meletakkan alat pertahanan di negara demokratis yang menjunjung tinggi kepentingan rakyat banyak. Bidang pertahanan bukan hanya soal tentara dan penggelaran pasukan saja. Negeri ini seolah tidak punya konsep sistem pertahanan yang komprehensif dan anggaran pertahanan yang kurang memadai. Perkembangan geopolitik global dan kemajuan teknologi ikut menuntut identifikasi baru soal apa dan siapa yang dimaksud ancaman, serta konsep sistem pertahanan baru.

Untuk membedah agenda reformasi pertahanan serta apa yang sudah atau belum dilakukan oleh pemerintah atau pemangku kepentingan lainnya, Prisma berdialog dengan Letnan Jenderal (Purnawirawan) Agus Widjojo yang pernah dikaryakan sebagai Wakil Ketua Majelis Permusyawaratan Rakyat Republik Indonesia dari Fraksi TNI-Polri. Dia tak seberuntung koleganya seperti Tyasno Sudarto dan Subagyo HS yang pernah menjabat Kepala Staf Angkatan Darat. Karier militer terakhirnya adalah Kepala Staf Teritorial TNI. Namun, saat sejawatnya “keluar dari orbit”, tentara pemikir yang kerap mengkritik lambannya reformasi militer dan memuji reformasi internal TNI ini tetap berkibar. Berikut hasil dialog Agus Widjojo dengan Rahadi T Wiratama, Nezar Patria, E Dwi Arya Wisesa, dan MA Satyasuryawan dari Prisma.

 

Prisma (P): Konsep sistem pertahanan Indonesia belum pernah dirumuskan secara komprehensif. Apa yang diprioritaskan seandainya Anda berada dalam posisi Menteri Pertahanan?

Agus Widjojo (AW): Prioritas pertama adalah menyepakati kesamaan tafsir atau pengertian tentang pertahanan yang terdapat dalam Undang-Undang Dasar maupun undang-undang turunannya. Hal itu akan menajamkan tafsir mengenai peran dan kewenangan TNI sebagai pelaksana utama fungsi pertahanan nasional. Apabila kita mendapatkan kesepakatan dan ketajaman soal definisi pertahanan, ini akan memberi banyak kontribusi, terutama untuk penggunaan anggaran yang terbatas sehingga tidak tersebar bagi penggunaan yang tidak terfokus pada pelaksanaan fungsi pertahanan. Ketajaman penafsiran atas pengertian fungsi pertahanan akan dicerminkan dalam struktur organisasi yang pada gilirannya menjadi dasar bagi penentuan skala prioritas perencanaan anggaran.

Contoh pertama, bila pertahanan diartikan sebagai peran TNI seperti di masa lalu dalam Dwifungsi, yang persepsinya sebagai penjaga bangsa dan peran yang meluas di dalam masalah keamanan dalam negeri, maka kita akan dihadapkan pada dilema pembangunan kemampuan TNI untuk perang atau untuk fungsi nonmiliter. Hal ini tidak membantu memberi fokus yang kuat bagi pendayagunaan anggaran pertahanan yang memang sudah terbatas. Kedua, komando teritorial TNI, khususnya Angkatan Darat, masih dipertahankan. Sementara di lapangan kita melihat komando teritorial pada tingkat tertentu sudah tidak mempunyai kewenangan apa-apa dalam masa damai. Mereka praktis idle atau menganggur. Apabila kita mampu merampingkan struktur tersebut, anggaran yang sampai hari ini dialamatkan pada tingkat tertentu dari komando teritorial itu bisa kita tambahkan ke pos-pos lain agar dapat lebih efektif membangun postur atau fungsi pertahanan, seperti satuan-satuan tempur, bantuan tempur atau bantuan administrasi yang memang jelas-jelas mendukung fungsi pertahanan nasional.

Itu adalah beberapa contoh di mana pemborosan pendayagunaan anggaran bisa terjadi, karena kita belum sepakat tentang peran dan kewenangan TNI serta bagaimana menyusun skala prioritas berdasarkan ketajaman pengertian mengenai fungsi pertahanan.

P: Anda mengatakan sebagian fungsi di komando teritorial idle. Namun, mengapa sampai saat ini belum ada rencana strategis penataan ulang komando teritorial, misalnya? Apa kendalanya? Apakah karena pertimbangan beban psikologis aparat di lapangan?

AW: Kita ini berada pada masa transisi dari tatanan masa lalu, ketika TNI masih menganut doktrin dwifungsi, menuju tatanan baru yang mendudukkan atau menempatkan TNI sebagai alat fungsi pertahanan nasional yang efektif di bawah sistem politik demokratis. Karena berada di masa transisi, dua ide itu bertemu. Tidak mudah untuk meninggalkan praktik-praktik masa lalu apabila kita tidak menemukan hakikatnya, untuk kita cari bentuk implementasinya di dalam tatanan Indonesia yang sudah berubah sebagai negara modern dan demokratis.

Sebetulnya, komando teritorial adalah praktik dari tatanan masa lalu, warisan dari keadaan darurat yang menempatkan TNI dalam wadah pemerintahan darurat militer atau pemerintahan darurat perang atau pemerintahan gerilya, sehingga peran dan kewenangan TNI menjadi seluas cakupan peran dan fungsi pemerintahan. Kita terlambat menyesuaikan diri dengan perubahan tatanan. Bahkan, ada yang berpikiran bahwa peran dan kewenangan TNI di masa lalu itu adalah sesuatu yang unik dan tidak bisa diubah, walaupun lingkungan sudah berubah.

Tentara Nasional Indonesia (TNI) hadir dalam lingkungan politik. Bila sistem politik berubah tentu mengandung implikasi logis bahwa semua penyelenggaraan fungsi pemerintahan harus menyesuaikan dengan perubahan sistem politik tersebut. Dalam hal ini, semua peran, fungsi, dan kewenangan TNI harus ditetapkan secara konsisten dengan sistem politik demokratis. Semua harus sesuai dengan kaidah-kaidah demokrasi.

Lebih lanjut dinyatakan bahwa TNI bisa hadir sebagai gelar pertahanan apabila dibatasi dalam fungsi pertahanan nasional. Ambil contoh Pangdam Siliwangi di Bandung. Tugasnya dalam masa damai adalah melatih satuan-satuan TNI di Jawa Barat untuk menghadapi kemungkinan serangan militer dari luar negeri yang mengancam Jawa Barat sebagai bagian dari fungsi pertahanan nasional. Akan tetapi, sebagai panglima di Kodam tersebut, dia tidak mempunyai kewenangan menjangkau sumber daya nasional yang berstatus sipil, seperti politik, pembangunan, dan hal-hal lain yang berada di luar fungsi pertahanan.

Masalah yang ada sekarang bukan mereformasi, menghapus atau mempertahankan komando teritorial, tetapi melihat bentuk gelar mana saja yang dinilai masih bisa melaksanakan fungsi pertahanan nasional.

P: Komando teritorial sampai tingkat kecamatan. Dalam konteks fungsi gelar pertahanan nasional, apakah perlu sampai ke tingkat itu?

AW: Mari kita uji. Apakah Kodim atau Koramil punya kewenangan melaksanakan fungsi pertahanan pada tingkat serendah itu? Komando Distrik Militer (Kodim) dan Komando Rayon Militer (Koramil) seharusnya hadir sebagai penyelenggara fungsi pertahanan. Bila Kodim dan Koramil dinyatakan sebagai penjaga keamanan dalam pengertian memberantas kriminalitas, kedua lembaga itu tidak punya kewenangan untuk menangkap. Kalaupun dikatakan Kodim dan Koramil ujung tombak intelijen, kewenangannya apa? Untuk mencari intelijen tentang siapa dan untuk siapa? Jadi, sebenarnya mudah untuk memeriksa kewenangan Kodim dan Koramil, menguji apa saja kegiatan yang masih bisa digolongkan sebagai bagian dari penyelenggaraan fungsi pertahanan nasional.

Dalam doktrin TNI, komando teritorial terendah yang dapat melaksanakan fungsi pertahanan secara konkret, yaitu melancarkan dan mengendalikan operasi militer, adalah Korem (Komando Resort Militer). Karena itu, pada masa damai, jajaran Kodim ke bawah perlu dibekukan karena memang tidak punya fungsi dan kewenangan menyelenggarakan operasi militer sebagai bentuk konkret pertahanan na-sional. Fungsi mereka memang membina teri-torial, tetapi untuk memobilisasi sumber daya nasional guna mendukung upaya pertahanan nasional hanya bisa dilakukan apabila daerah tersebut dinyatakan dalam Keadaan Darurat Militer dan pemerintahan telah berganti menjadi pemerintahan darurat militer.

Akan tetapi, selama pemerintahan ber-bentuk pemerintahan sipil yang dipilih oleh rakyat, dalam Keadaan Tertib Sipil dan Darurat Sipil, kewenangan pembinaan wilayah teritorial untuk memobilisasi sumber daya nasional sipil berada di tangan pemerintahan daerah, bukan di tangan TNI.

P: Komando teritorial biasanya mengikuti administrasi pemerintahan sipil. Sementara di negara demokrasi, militer tidak pernah ditempatkan berdasarkan wilayah administrasi pemerintahan. Apakah tidak terlintas komando teritorial bisa diubah menjadi semacam “militeristis” untuk daerah yang kemungkinan rawan serangan atau serbuan asing, mungkin di sekitar Kalimantan, Serawak, atau Papua?

AW: Komando teritorial di masa lalu memang mengikuti batas-batas administratif pemerintahan sipil. Itu ada di dalam pelaksanaan dwifungsi TNI. Selain bertindak sebagai kekuatan pertahanan keamanan juga berfungsi sebagai kekuatan sosial politik dan keamanan dalam negeri. Namun, penyelenggaraan fungsi pertahanan tidaklah didasarkan dan disamakan dengan pembagian wilayah administrasi pemerintahan sipil. Penentuan postur pertahanan dan segala kebutuhan untuk menyelenggarakan fungsi pertahanan akan diawali dengan analisis untuk menentukan kemampuan apa yang diperlukan untuk menjaga kedaulatan dan integritas wilayah negara kesatuan Republik Indonesia.

Tingkat tertinggi adalah apa yang diperkirakan bisa mengancam kedaulatan Indonesia, dan dalam waktu berapa lama. Dari situ akan mengalir kemampuan pertahanan apa saja yang diperlukan. Berapa kekuatan yang dibutuhkan, bagaimana gelar menghadapi perkiraan ancaman, dan ancaman akan datang dari mana. Dalam operasi militer juga dikenal pembagian sektor operasi untuk menunjukkan bahwa kalau kita melaksanakan operasi militer dalam satu keluasan geografis akan ada batas sektor operasi bagi seorang panglima. Jadi, pengertian teritorial atau daerah operasi tidak dilarang dalam militer. Akan tetapi, pengertian batas teritorial geografis dalam bentuk sektor operasi dimaksudkan hanya untuk kepentingan komando dan pengendalian operasi militer, bukan untuk menjangkau fungsi-fungsi pemerintahan daerah. Jadi, Koter tidak harus dihapus sama sekali. Ia bisa dibentuk dalam base-base satuan militer. Keberadaan komando teritorial dapat dihadirkan dalam operasi militer sebagai bentuk gelar pertahanan dan harus ditujukan untuk fungsi pertahanan.

Komando teritorial pertahanan tidak khas Indonesia. Amerika Serikat juga punya komando teritorial. Akan tetapi, karena wilayah mandala Amerika bersifat global, maka komando teritorial mereka juga hadir dalam lingkup global. Komando Pasifik, misalnya. Itu merupakan salah satu komando teritorial mereka. Artinya, bila muncul ancaman terhadap kedaulatan Amerika dan ancaman itu datang dari kawasan Asia-Pasifik, satuan-satuan militer Amerika yang berada di batas wilayah geografis Asia-Pasifik akan melancarkan perang. Sifat mandala perang yang bersifat global mengakibatkan pengendalian operasi militer tidak dapat dilakukan terpusat dari ibu kota Washington DC.

Contoh berikutnya Australia. Negara ini mempunyai komando teritorial, tetapi hanya di wilayah bagian utara. Komando teritorial yang disebut Northern Territories Command itu hadir dalam pertimbangan dan tugas/fungsi pertahanan, serta tidak mengurus soal-soal kriminalitas, sosial budaya dan politik. Pertimbangannya, karena kemungkinan ancaman terhadap kedaulatan Australia sebagian besar datang dari utara, maka komando teritorial pertahanan hanya dibentuk di wilayah utara.

Di sini kita melihat bahwa keberadaan komando teritorial itu bukanlah sebuah aib, tetapi yang penting adalah meletakkan secara konsisten peran dan kewenangan yang diberikan kepada kekuatan pertahanan sesuai dengan konstitusi, dan tidak meluas melampaui batas-batas fungsi peran dan kewenangan konstitusional dalam pertahanan nasional.

P: Dengan pandangan seperti itu, sangat penting mendefinisikan ancaman akan datang dari mana. Bila sudah didefinisikan, aspek teritorialnya mungkin tidak seperti sekarang, tetapi mungkin daerah Natuna…

AW: Bentuk ancaman sekarang sudah mengarah pada ancaman nontradisional. Selain bertanya bagaimana cara menangkal dan menghancurkan datangnya ancaman nontradisonal, kita juga harus bersiap-siap apabila suatu saat diancam oleh kekuatan besar. Kita tentu tidak hanya mempertahankan Natuna saja. Mereka pasti mengancam akan menguasai wilayah Indonesia secara keseluruhan, dan menuju ke Jakarta. Ingat invasi Jepang tahun 1942. Apabila suatu saat terjadi seperti itu, sedangkan kita tidak siap, kita menanggung dosa bagi anak cucu kita. Kalau belum bisa mengasumsikan adanya ancaman dari pihak pelaku negara, dan kita hanya menghadapi ancaman-ancaman non-state actors atau nontradisional, paling tidak, segi pertahanan dituntut untuk mempunyai kemampuan. Kemampuan seperti apa? Kemampuan untuk bisa menjaga kedaulatan dan integritas wilayah nasional NKRI. Indonesia adalah negara kepulauan dengan luas mencakup wilayah perairan. Minimal kita punya kemampuan menjaga kedaulatan wilayah nasional, kemudian melangkah keluar memperkirakan ancaman ke depan dalam kurun waktu berapa lama yang dapat dicegah melalui perencanaan sebuah postur pertahanan. Akan tetapi, musuh tidak pernah memberi tahu kepada kita kapan akan menyerang dan dari mana. Kekuatan pertahanan itu ibarat asuransi kesehatan. Bila sejak dini tidak menabung atau tidak punya asuransi kesehatan dan suatu saat diserang penyakit berat, tentunya kita tidak akan mampu membayar biaya pengobatan yang sangat besar. Jadi, kekuatan pertahanan itu adalah investasi amat besar yang ditanam dalam fungsi pertahanan nasional yang justru kita harapkan jangan sampai digunakan. Itu memang sebuah dilema yang selalu dihadapi oleh semua negara di dunia.

P: Menurut Anda, ancaman ke depan lebih kuat datang dari utara atau selatan?

AW: Jumlah negara yang berada di utara Indonesia jauh lebih banyak ketimbang negara di selatan Indonesia. Mengamati negara di selatan tentu akan lebih mudah daripada mengamati negara yang berada di utara Indonesia. Hubungan antarnegara di utara Indonesia jauh lebih kompleks. Hubungan Jepang-RRC, RRC-Taiwan, Semenanjung Korea, misalnya, bisa membentuk dinamika tersendiri. Bila dilihat dari sisi itu, kapabilitas ancaman dari utara jauh lebih besar daripada selatan. Kalau kita mengatakan ancaman, jangan mengatakan ancaman dalam konteks hari ini saja. Kita harus meninjaunya dalam beberapa tahun ke depan. Hal itu diperlukan untuk menilai tahap kemajuan akan kemampuan dan kemauan potensi musuh.

P: Bila melihat anggaran pertahanan Indonesia, mungkin hanya sekian persen saja kebutuhan yang bisa dipenuhi, apalagi mengejar kecanggihan teknologi pertahanan. Apakah Indonesia bisa meniru Singapura, misalnya, yang sebagian anggaran pertahanannya bergantung pada Amerika Serikat?

AW: Sekali lagi, kita tidak bisa hanya berhenti pada kondisi saat ini. Kita harus melihat jauh ke depan dan mampu mengikuti bagaimana negara lain juga berpikir jauh ke depan. Pemikiran jauh ke depan yang kelak dituangkan dalam perencanaan harus diawali pada hari ini. Kebanyakan dari kita berpikir bahwa hari ini adalah hari yang tidak akan berubah. Sebagian besar dari kita juga berpikir bahwa hari depan perlu diubah dan perubahan itu harus dimulai dari sekarang. Itu adalah dua kutub ekstrem dari corak berpikir yang sebetulnya harus dijembatani oleh kemampuan untuk membuat perencanaan secara bertahap yang dimulai dari kondisi saat ini. Ini yang belum banyak kita isi. Kebanyakan dari kita masih dikotomis: kondisi hari ini dipertahankan karena kita unik atau semua yang salah harus segera diubah secara drastis.

Perencanaan seperti itu memang harus dimulai dari sekarang. Namun, celakanya, fungsi pertahanan bukan satu-satunya isu yang harus dipikirkan pemerintah. Pemerintah masih harus memikirkan memenuhi tuntutan kesehatan warga, pendidikan, mengatasi kemiskinan, dan ekonomi. Pada akhirnya fungsi pertahanan harus berebut prioritas atau kalah dari sektor-sektor lain. Di sinilah memang letak ketergantungan pada kemampuan pemerintah membuat perencanaan sumber daya, khususnya anggaran yang terbatas, untuk bisa menyusun skala prioritas yang tepat bagi semua fungsi. Hal pasti, masing-masing sektor akan berebut prioritas untuk mendapatkan anggaran lebih besar. Jadi, kita tidak bisa hanya melihat dari sisi pertahanan saja. Kita juga akan menghadapi orang dari sektor pendidikan atau orang yang bergulat dengan pengentasan kemiskinan, misalnya. Semua dimasukkan dan dibahas pemerintah. Presiden yang harus menentukan skala prioritas. Memang tidak mudah.

Pada akhirnya, kunci dari semua ini adalah pengembangan basis kemampuan ekonomi agar mampu menyediakan anggaran lebih besar. Itu bukan merupakan soal pencapaian cita-cita, karena berapa pun besarnya anggaran tetap tidak akan mampu memenuhi kebutuhan yang meningkat terus-menerus. Lihat saja negeri seperti Amerika Serikat atau negara kaya lainnya. Mereka semakin kaya, dan kebutuhan mereka pun semakin banyak. Jadi, kuncinya adalah kemampuan untuk membuat perencanaan dan skala prioritas berdasarkan kenyataan yang dihadapi.

P: Apa yang harus dibenahi lebih dahulu ditinjau dari skala prioritas?

AW: Ini topiknya tentang pertahanan. Kalau kita hanya berada di dalam rumah pertahanan saja, kita tidak bisa melihat skala prioritas itu. Kita harus keluar dari “rumah pertahanan” dan masuk dalam “rumah Presiden.” Di situ kita bisa membayangkan perspektif presiden. Kita bisa membayangkan adakah manfaatnya bila negara kuat, tetapi rakyat miskin dan bodoh? Di situ konteks fungsi pertahanan hanya bisa dilihat apabila kita memiliki bayangan tentang kebutuhan pada skala prioritas nasional.

P: Bila dari sisi “rumah pertahanan”, apa yang harus diprioritaskan?

AW: Biasanya orang menyederhanakan seolah-olah yang muncul hanya dikotomi antara kekuatan pertahanan yang kuat dalam bentuk alutsista (alat utama sistem senjata), kesejahteraan prajurit, dan manajemen. Di sini diperlukan kemampuan membuat rencana yang bisa mensinergikan dan mengintegrasikan semua faktor dalam sebuah rencana yang komprehensif. Rencana komprehensif akan terwujud apabila kita bisa melihat persoalan secara komprehensif. Analoginya, jawaban baik dan benar akan muncul apabila dipancing dengan pertanyaan yang benar. Apabila kita tidak mampu mengajukan pertanyaan yang benar, kita tidak akan mendapatkan jawaban yang benar. Memang tidak ada satu jawaban paling benar, tetapi hal itu menuntut kemampuan kita untuk membuat rencana yang bisa mencakup seluruh persoalan dalam konsep yang komprehensif. Misalnya, alutsista dari mana? Bagaimana kemampuan kita dalam memenuhi kebutuhan alutsista? Idealnya adalah negara mandiri dalam memenuhi kebutuhan alutsista-nya, tetapi apa tuntutan berikutnya yang harus dipenuhi secara sistemik? Tentu ada masa transisi di mana kita perlu impor dari luar untuk bisa mengikuti perkembangan teknologi, termasuk alutsista. Di sini perlu disiapkan sumber daya manusia dan dibangun sistem logistik agar sesuai dengan perkembangan teknologi. Semua itu akan bertemu pada satu titik paling penting yang akan menghasilkan kebutuhan ikutan secara sistemik. Jadi, kita tidak dapat begitu saja mengatakan mana yang paling penting. Tantangan ke depan adalah bagaimana membuat perencanaan secara komprehensif agar terwujud postur pertahanan yang ideal.

P: Dilihat dari segi jumlah penduduk dan tantangan yang dihadapi, berapa jumlah ideal personel TNI?

AW: Kekuatan pertahanan tidak didasarkan pada perbandingan jumlah penduduk, tetapi terhadap kemampuan untuk mempertahankan kedaulatan dan integritas bangsa terhadap penilaian ancaman. Pertahanan bisa saja ditutup oleh kemampuan teknologi tinggi yang tidak membutuhkan sumber daya manusia (man power) yang besar. Memang ada perbedaan karakteristik antara Angkatan Darat, Angkatan Laut, dan Angkatan Udara. Dua angkatan terakhir adalah matra berciri sarat teknologi. Karakteristik AU dan AL adalah alutsista yang diawaki manusia. Sementara Angkatan Darat adalah matra sarat tenaga manusia yang dipersenjatai. Pemahaman universal selama ini adalah kekuatan pertahanan tidak pernah diperbandingkan dengan banyaknya penduduk, kecuali dengan luas wilayah. Harus pula dipertimbangkan kemampuan teknologi yang dapat menutup kebutuhan manusia, karena kita menjaga wilayah bukan dengan menempatkan orang satu persatu, tetapi fungsi kehadiran manusia yang bisa dikompensasikan dengan teknologi. Biasanya yang diperbandingkan dalam kekuatan pertahanan adalah besaran anggaran. Berbeda dengan polisi yang mutlak diperbandingkan dengan jumlah penduduk.

P: Menurut Anda, bagaimana pencapaian teknologi militer Indonesia dalam konteks pertahanan?

AW: Teknologi jangan kita lihat hanya terbatas pada lingkup TNI atau Departemen Pertahanan saja. Teknologi pertahanan adalah cerminan dari tingkatan yang dicapai oleh teknologi pada lingkup nasional. Tingkat kemampuan tertinggi yang pernah dicapai adalah ketika kita mempunyai Badan Pengembangan Industri Strategis (BPIS), yang bila diteruskan akan menjadi industri pertahanan. Setelah Reformasi, kemampuan dari berbagai elemen di dalam BPIS merosot, dan sekarang mulai membangun kembali sebagaimana kita lihat hasil dari produk-produk PT Pindad. Memang, pengembangan industri strategis pertahanan memerlukan pengorbanan dan membutuhkan keberpihakan. Itu kritik terhadap BPIS pada masa Bapak BJ Habibie. Bagaimanapun juga, tanpa ada masa pengorbanan dan keberpihakan untuk membesarkan industri itu, kita tidak akan bisa mencapai industri pertahanan yang kuat. Semua harus diawali dengan langkah pertama hari ini. Masalahnya adalah kemauan. Apakah punya atau tidak kemauan untuk berkorban membesarkan industri strategis pertahanan? Saat ini, industri pertahanan kita praktis hanya untuk mencapai aspek teknologi baru senapan, senjata ringan, panser. Kita belum secara intensif menggunakan berbagai keunggulan teknologi untuk bersinergi dengan kemampuan pertahanan.

P: Bagaimana Anda menilai sepuluh tahun reformasi internal TNI?

AW: Nilai terbesar yang pernah dicapai adalah TNI mengawali reformasi dari dalam dirinya sendiri. Publik terkadang menerima apa adanya (taken for granted) peran TNI dalam mereformasi dirinya dari dalam. Pada awal reformasi kita mengenal istilah Reformasi Internal TNI. Lingkungan strategis memang memiliki pengaruh besar, tetapi lingkungan ini bukan melancarkan pergantian rezim dan mengawal reformasi nasional Indonesia. Sulit dibayangkan seandainya TNI tidak mengawali reformasi dari dalam diri sendiri, atau mungkin mempertahankan rezim Orde Baru, demokratisasi di Indonesia tidak berjalan selancar ini. Keluarnya TNI dari ranah politik adalah sumbangan besar TNI bagi proses demokratisasi di Indonesia. Coba bayangkan partai politik yang menggelar musyawarah nasional untuk memilih ketua umum pada sepuluh atau lima belas tahun silam. Partai politik akan selalu berkonsultasi dengan Mabes ABRI, khususnya Kepala Staf Sosial Politik. Jangankan parpol, ormas pun akan berbuat hal serupa. Kedua, Menteri Dalam Negeri sebagai pembina sosial politik selalu dijabat perwira-perwira tinggi militer. Angkatan Bersenjata Republik Indonesia otomatis meregulasi sistem politik di Indonesia. Ketiga, ABRI punya fraksi di DPR untuk mengamankan kebijakan-kebijakan Presiden Soeharto.

Selain lingkup sosial politik, ABRI juga berperan besar dalam urusan dalam negeri. Komando teritorial digunakan secara efektif sebagai aparat yang menangani mobilisasi penduduk untuk pembangunan, mengawasi bahaya laten atau oposisi berbagai pihak, juga memberantas kriminalitas — karena polisi merupakan bagian dari ABRI. Praktis ABRI menjalankan fungsi pemerintahan, karena memang diberi keleluasaan oleh Presiden Soeharto, guna menjaga stabilitas sebagai upaya kondusif untuk melaksanakan pembangunan. Pada 1998 dan 1999, ABRI —yang kemudian kembali menjadi TNI— mengawali reformasi internalnya dengan keluar dari kancah politik.

Tentara Nasional Indonesia memutuskan hubungannya dengan partai-partai politik dan organisasi masyarakat di Indonesia, serta menarik keterwakilannya di DPR dan DPRD. Ia tidak bisa mengikuti pemilihan pejabat publik. Dahulu, perwira-perwira militer aktif dapat dengan mudah menduduki jabatan publik yang mekanismenya dipilih DPR dan DPRD yang mayoritas dikuasai Golongan Karya atau Fraksi ABRI. Sekarang, TNI tidak melakukan itu dan tidak bisa bermain politik apa pun. Sayangnya, wujud dari reformasi dan perubahan internal TNI yang terkadang berjalan mulus itu kerap dilupakan masyarakat. Kita bisa membandingkannya dengan keadaan 10-15 tahun lalu di mana TNI dapat mengintervensi pemilihan umum, baik DPR, DPRD, atau gubernur. Bila dibanding 10-15 tahun silam, kita mungkin baru bisa menghargai betapa TNI sudah banyak berubah, dan memberi kontribusi besar bagi proses demokratisasi di Indonesia.

Fungsi pertahanan merupakan tanggung jawab pemerintah pusat dan tidak pernah diberikan kepada daerah. Akan tetapi, tugas apa pun di luar pertahanan yang diberikan kepada TNI di masa damai sifatnya adalah tugas tambahan dan sementara. Oleh karena itu, harus dikeluarkan keputusan politik yang jelas. Misalnya, Papua kekurangan guru dan tidak banyak guru bersedia ditugaskan ke pedalaman Papua. Presiden dapat menginstruksikan TNI untuk mengerahkan prajurit TNI yang berkualifikasi guru untuk mengajar di pedalaman Papua. Tugas itu bersifat tambahan dan terbatas untuk wilayah Papua. Tugas ini dilaksanakan sejak keputusan diterbitkan yang berlaku selama 6 bulan dan akan ditinjau kembali setelah 6 bulan. Jadi, harus tegas batas kewenangan bersifat sementara dan darurat yang diberikan kepada TNI, karena tidak ada peran dan tugas yang bisa dilakukan TNI secara otomatis. Tentara Nasional Indonesia adalah alat yang dikerahkan berdasarkan keputusan politik. Apabila TNI dikerahkan, ia mutlak melaksanakan tujuan politik. Tentara Nasional Indonesia tidak pernah melaksanakan tugas demi mencapai tujuannya sendiri.

Ada lagi bentuk tugas yang karena senantiasa berulang, bisa disusun dalam prosedur tetap. Untuk mengatasi akibat dari bencana alam, misalnya, Tentara Nasional Indonesia bisa menyusun wakil-wakil yang akan selalu hadir dalam rapat Pengurus Besar Bakornas. Contohnya ketika saya masih dinas di Cilangkap. Ketua Bakornas saat itu adalah Menteri Koordinator Kesejahteraan Rakyat. Ketika itu terjadi kebakaran hutan di Sumatera dan Kalimantan. Semua perwakilan institusi pemerintah yang menangani bencana itu hadir. Wakil dari TNI ditanya dan diperiksa dapat mengerahkan berapa pesawat, Hercules, dan lain-lain. Kita dapat bantuan alat pemadam kebakaran udara dari Amerika. Apakah TNI bisa menggunakan alat itu? Bila tidak bisa, kita terpaksa dan harus menggunakan pesawat Amerika. Untuk memadamkan kebakaran di darat secara manual, TNI bisa mengerahkan berapa pasukan? Semua dijadikan data dan dituangkan dalam sebuah instruksi yang komprehensif.

Pelajaran apa yang dapat diambil dari pemikiran itu? Penanggung jawab dan pengendali sebuah operasi fungsi pemerintah pada masa damai harus selalu berada di bawah kewenangan pejabat publik (sipil). Di sana TNI tidak memegang komando pengendalian. Tentara Nasional Indonesia menyerahkan atau meminjamkan asetnya kepada pejabat publik. Pejabat publik itulah yang bertanggung jawab. Pelajaran lain yang dapat dipetik adalah bahwa di dalam alam demokrasi, pejabat yang berhak menjalankan negeri ini adalah pejabat “berdarah biru.” Darah biru yang dimaksud adalah para pejabat yang merupakan keturunan langsung dari kedaulatan rakyat. Di tingkat nasional adalah Presiden dan DPR, sedangkan di tingkat daerah adalah para kepala daerah dan DPRD.

Apa artinya dalam konteks TNI dan Kepolisian? Panglima TNI tidak dipilih rakyat. Dia tidak punya wewenang dalam membuat keputusan politik. Dia adalah pejabat tinggi pelaksana operasional. Begitu pula Kepala Kepolisian Republik Indonesia yang tidak punya mandat politik. Dia adalah operasional yang diangkat presiden. Dalam demokrasi, pejabat negara yang dapat membuat keputusan politik adalah pejabat publik yang dipilih rakyat dan pejabat yang diangkat tidak dapat melebihi kewenangan pejabat yang dipilih.

Bila terjadi keributan di suatu daerah, misalnya, kita jarang meminta kepala daerah untuk mengatasinya. Hal pertama yang terpikir adalah TNI dan/atau Polri. Semestinya yang bertanggung jawab adalah kepala daerah. Dia dipilih rakyat. Dia dipinjamkan mandat kedaulatan rakyat. Mengapa kita tidak meminta pertanggungjawabannya? Menjadi kepala daerah hasil pilihan rakyat bukan hanya soal hubungan politik dengan DPRD, bukan hanya masalah pembangunan, tetapi juga bertanggung jawab atas segala sesuatu yang terjadi dan tidak terjadi di daerah, termasuk  keamanan di daerah, dan di sini kita dapat melihat polisi adalah alat pemerintah.

Siapa penanggung jawab keamanan di daerah? Saat dwifungsi ABRI masih berlaku, mungkin yang harus bertanggung jawab adalah Pangdam. Sekarang banyak kalangan berpendapat bahwa Polri adalah penanggung jawab keamanan. Bila dinyatakan bahwa Kepala Kepolisian Daerah (Kapolda) adalah penanggung jawab keamanan di daerah, maka Kapolda sebagai pejabat yang diangkat tidak mempunyai hubungan dengan rakyat. Artinya, rakyat di daerah tersebut tidak pernah memberi mandat politik kepada Kapolda. Rakyat memberi mandat politik kepada kepala daerah yang dipilih melalui pemilihan kepala daerah (pilkada). Artinya, yang berkuasa adalah kepala daerah sebagai pejabat publik yang dipilih rakyat. Untuk mengamankan daerah, dia harus punya aparat keamanan, yakni polisi. Jadi, polisi di tingkat pusat seharusnya diletakkan di bawah menteri atau setingkat menteri, sementara di daerah dia dikerahkan berdasarkan kebijakan kepala daerah.

Itu bedanya antara pertahanan dan keamanan. Pertahanan adalah milik pemerintah pusat untuk menghadapi ancaman dari luar. Saat ada ancaman dari luar, seluruh bangsa dipersatukan dalam “pertahanan nasional.” Sementara keamanan daerah sifatnya lokal. Jadi, keamanan sebagai wujud penegakan hukum adalah tanggung jawab pemerintah daerah. Alatnya adalah Polda, walaupun tetap merupakan polisi nasional. Di daerah, Polri di BKO (bawah kendali operasi)-kan kepada kepala daerah. Masih banyak bukti salah kaprah yang dapat dilihat. Kita sering membaca surat kabar dan media elektronik tentang, misalnya, “Polisi Mengadakan Razia Miras.” Keputusan untuk melaksanakan razia minuman keras adalah keputusan politik. Seharusnya kepala daerah yang mendapat mandat kedaulatan rakyat itu mengatakan, “saya tidak mau ada miras di daerah saya, saya minta Polda segera mengadakan razia”. Jadi, masalah miras itu adalah keputusan politik. Polisi jangan diminta membuat suatu keputusan politik.

P: Karena TNI “telah” berubah, orang kini banyak menyoroti polisi…

AW: Untuk aparat keamanan, godaan terbesar adalah bila institusi ini bersinggungan dengan masyarakat. Di situ ada tantangan dan godaan terbesar. Reformasi yang mendudukkan TNI sebagai alat pertahanan secara fungsional dan profesional boleh dikata merupakan blessing in disguise (hikmah terselubung): TNI dijauhkan dari godaan yang biasa dialami oleh institusi-institusi yang bergesekan langsung dengan masyarakat. Sebetulnya persoalan itu tidak hanya menimpa Polri saja. Polisi di negara lain juga menghadapi hal serupa. Mereka kerap bergesekan dengan narkoba atau masalah kriminal lain. Pelajaran yang bisa ditarik adalah institusi yang bergesekan langsung dengan masyarakat pasti akan menghadapi cobaan terbesar yang menantang kinerja profesionalnya.

P: Apa tugas ideal personel TNI dalam Keadaan Tertib Sipil seperti sekarang?

AW: Karena kita tidak tahu kapan TNI akan digunakan untuk menghadapi kekuatan yang bagaimana dan dari pihak mana, tugas TNI di masa damai adalah berlatih, berlatih, dan berlatih. Kalau lengah karena kurang berlatih, tidak ada siapa pun yang bisa dipersalahkan kecuali diri sendiri. Akan tetapi, tidak lantas berarti TNI menganggur. Karena peperangan antarnegara sudah jauh berkurang, beberapa pakar di dunia memikirkan apa tugas yang pantas diberikan kepada militer di masa tidak ada peperangan antarnegara. Muncul kemudian tugas-tugas pemeliharaan perdamaian. Namun, untuk urusan dalam negeri, TNI bisa dikerahkan untuk tugas apa pun demi kepentingan nasional dengan syarat berdasarkan keputusan politik. Kepada prajurit TNI perlu dihidupkan kebanggaan baru sebagai bhayangkari negara tanpa harus terlibat dalam politik dan bisnis. Konsekuensinya, kebanggaan dan kehormatan prajurit perlu ditunjang dengan tingkat kesejahteraan yang memadai.

P: Ada yang menyatakan bahwa banyaknya pejabat tinggi berbaju hijau di Departemen Pertahanan menyulitkan reformasi di tubuh TNI. Ada juga usulan agar jabatan Panglima TNI meniru beberapa negara demokrasi seperti semacam “Kepala Staf Gabungan”. Menurut Anda?

AW: Benar. Departemen Pertahanan adalah perumus kebijakan dan pengalokasi anggaran bagi TNI sebagai pelaksana operasional. Akan tetapi, semua pejabat di departemen itu tidak harus berasal dari kalangan sipil. Unsur-unsur militer aktif tetap dibutuhkan. Silakan Anda datang ke Pentagon yang memiliki banyak personel “berseragam.” Jadi, bukan sebuah dosa menempatkan perwira-perwira militer aktif di Departemen Pertahanan, tetapi harus jelas mana jabatan sipil dan mana jabatan yang bisa diisi militer aktif. Mungkin ada jabatan-jabatan teknis yang memerlukan keterampilan khusus yang harus diisi militer aktif. Namun, Menteri Pertahanan harus orang sipil. Perumus kebijakan harus sipil, karena merupakan jabatan politik. Menteri Pertahanan yang dijabat sipil merupakan bentuk dari supremasi sipil.

Pada tahun 1950-an kita masih berada pada tahap percobaan dan kesalahan dalam proses mencari bentuk. Namun, bila dilihat esensinya, Kepala Staf Gabungan Angkatan Bersenjata adalah sebuah struktur dan sistem yang berasal dari Amerika Serikat. Mengapa AS mempunyai kepala staf gabungan? Doktrin mereka adalah (ber)perang di luar negeri dan jangan sampai musuh menginjakkan kaki di daratan Amerika Serikat. Untuk perang di luar negeri, tidak mungkin satu panglima di Washington mengendalikan semua mandala perang di Timur Tengah, Amerika Latin, atau Asia Pasifik. Intinya, dalam doktrin Amerika Serikat, perang didesentralisasikan dan tidak ditangani oleh satu komando seorang panglima di Washington DC. Untuk Indonesia? Tugas pokok TNI jelas: mempertahankan kedaulatan dan integritas bangsa. Satu prinsip dalam manajemen militer adalah bahwa sebuah operasi militer harus dikendalikan oleh seorang panglima yang memiliki kewenangan komando. Bagaimana dilancarkan operasi militer tanpa seorang komandan? Oleh karena itu, fungsi panglima di sini adalah sebagai komandan operasi kampanye militer yang terdiri dari target operasi perencanaan, melancarkan dan mengendalikan operasi militer, serta mempertahankan kedaulatan dan integritas wilayah nasional.

Apakah nilai seorang panglima lebih rendah daripada seorang kepala staf gabungan? Tidak! Sebagian besar negara di dunia, seperti Australia, Singapura, Malaysia, dan lain-lain, punya seorang panglima tertinggi. Masing-masing negara Eropa mungkin punya panglima, tapi terpengaruh proses penggabungan menjadi Uni Eropa. Artinya, negara-negara di dunia ini kebanyakan memiliki seorang panglima, karena dibutuhkan komandan militer tertinggi yang memiliki kewenangan komando untuk mengendalikan kampanye militer mempertahankan kedaulatan dan integritas wilayah nasional. Memang ada juga negara yang mengikuti model Amerika Serikat. Saya pernah ke Jepang dan bertanya kepada Kepala Staf Gabungan negeri ini yang persis meniru Amerika Serikat, “Kalau ada operasi militer untuk mempertahankan kedaulatan Jepang, komandannya siapa? Dia menjawab, “Itulah kelemahan kami.”

Kerawanan jika “memakai” model kepala staf gabungan, para kepala staf angkatan memiliki garis pembinaan langsung dari Menteri Pertahanan melalui para pembantunya. Keadaan itu membuka pintu lebar bagi intervensi politik langsung ke angkatan. Kalau dengan adanya panglima, hanya ada satu pintu untuk masuk ke dalam urusan TNI, yaitu lewat Panglima TNI di Cilangkap. Biarkan Panglima TNI bebas mengurus Angkatan Darat, Angkatan Laut, dan Angkatan Udara. Saya pribadi untuk kondisi Indonesia dan berdasarkan dua pertimbangan perlu seorang panglima. Pertama, wilayah Indonesia terbatas dan sangat jelas tugas pokok TNI, yaitu mempertahankan kedaulatan dan integritas wilayah nasional. Indonesia tidak memiliki ciri perang global seperti Amerika Serikat, sehingga tugas pokok ini harus dikendalikan oleh komandan dalam diri seorang panglima. Kedua, untuk menghindari campur tangan politik ke dalam tubuh TNI.

P: Apakah soal Dewan Keamanan Nasional relevan dengan reformasi internal TNI?

AW: Dewan Keamanan Nasional merupakan sebuah badan yang dibentuk oleh Presiden. Ia tidak ada hubungannya dengan TNI. Bentuk dan peran Dewan Keamanan Nasional sangat mirip dengan tugas dan peran Menkopolkam yang biasanya mengundang beberapa menteri untuk rapat koordinasi. Dewan Keamanan Nasional punya “orang” yang ditugaskan mengamati dan mengikuti situasi yang berkembang menit per menit, bahkan detik demi detik. Dalam Dewan Keamanan Nasional juga ada orang yang bertanggung jawab memelihara data dalam ruang situasi (situation room). Dalam Dewan Keamanan Nasional juga ada national security advisor yang memberi saran dan nasihat kepada Presiden. Jadi, Dewan Keamanan Nasional adalah fungsi Menkopolkam yang lebih operasional. Bila Dewan Keamanan Nasional difungsikan, dewan ini akan mengatasi dan tumpang tindih dengan fungsi Menkopolkam. Muncul pertanyaan, bila dibentuk Dewan Keamanan Nasional, perlukah jabatan Menkopolkam dipertahankan?

Sementara itu, Lemhanas, ketika kali pertama dibentuk Bung Karno, di antaranya dimaksudkan untuk menjadi semacam dewan keamanan nasional. Jadi, di sini ada dua aspek, yakni aspek operasional pemerintahan dan aspek pendidikan. Namun, secara berangsur-angsur Lemhanas difungsikan sepenuhnya menangani aspek pendidikan saja. Perkembangan selanjutnya, kita melihat perubahan singkatan Lemhannas dari Lembaga Pertahanan Nasional menjadi Lembaga Ketahanan Nasional. Lembaga Ketahanan Nasional kini dapat dilihat sebagai proses atau wadah penyamaan wawasan doktrin ketahanan nasional bagi para calon pemimpin nasional.

P: Kalau TNI menjaga Freeport di Papua atas keputusan politik?

AW: Di masa lalu, tanggung jawab pengamanan objek vital diberikan kepada TNI dengan pertimbangan bahwa pengamanan objek vital diselenggarakan tidak hanya untuk menghadapi kriminalitas, tetapi juga untuk menghadapi serangan udara dari pihak asing. Namun, dengan perkembangan reformasi sektor keamanan, kemungkinan terbesar ancaman terhadap objek vital dan keamanan dalam negeri merupakan tanggung jawab Polri sebagai aparat penegak hukum. Berdasarkan UU RI No. 34/ 2002 tentang Tentara Nasional Indonesia, masalah keamanan dalam negeri bukan lagi tugas pokok TNI. Pelibatan TNI dalam masalah keamanan dalam negeri dimungkinkan apabila ada keputusan Presiden.

Kalau kita ke daerah konflik, banyak praktik-praktik TNI yang sangat berbeda dari praktik TNI di Jakarta, padahal mereka berada di bawah satu payung kewenangan. Pertanyaannya, apakah praktik yang berbeda itu diketahui oleh pimpinan? Kalau diketahui pimpinan, apakah memang mereka diberi kewenangan untuk melaksanakan praktik yang berbeda? Atau apakah praktik yang berbeda tersebut tidak diketahui oleh pimpinan? Apabila tugas seorang prajurit TNI tidak berlandaskan payung hukum, kita hanya akan mengorbankannya karena dia sangat rawan terhadap tudingan pelanggaran hukum dan hak asasi manusia.

P: Rencana Penambahan Kodam di Papua bukankah usulan dari TNI?

AW: Justru otoritas sipil yang seharusnya mengontrol dalam kerangka demokratis. Kebijakan untuk menambah atau mengurangi Kodam seharusnya datang dari perumus kebijakan otoritas sipil. Bisa saja postur pertahanan datang dari usulan TNI, tetapi biarkan Departemen Pertahanan yang menyampaikan kepada publik, bukan TNI. Legislatif dapat mengontrol dengan mempertanyakan dukungan, anggaran, dan pembangunan kekuatan pertahanan bila penambahan Kodam tersebut tidak tercantum dalam APBN.

P: Berarti mekanisme kontrol sipil belum sepenuhnya berjalan?

AW: Tetapi otoritas politik juga tidak bereaksi dan dari civil society juga tidak banyak yang mempertanyakan. Bahkan, banyak kelompok masih bermimpi seperti dalam tatanan masa lalu. Kenapa TNI yang punya beberapa pasukan khusus tidak boleh masuk menangani teror? Kita masih berada pada masa transisi. Perlu kontribusi dari mereka yang memiliki lebih banyak pengalaman dan pengetahuan untuk memberi pencerahan kepada publik, baik tentang perlunya maupun tujuan perubahan yang tengah berjalan. Menteri Pertahanan adalah jabatan politik yang tidak dapat dijabat perwira aktif TNI. Namun, undang-undang juga mengamanatkan bahwa suatu saat Panglima TNI dilakukan di dalam Departemen Pertahanan, berarti di bawah Menteri Pertahanan, sebagai wujud kontrol supremasi sipil. Kaidah itu juga digunakan untuk jabatan politik pada departemen lain. Intinya, menteri adalah jabatan politik dan bukan jabatan karier prajurit TNI, anggota Polri, dan pegawai negeri sipil. “Seragam” Menteri Pertahanan sebagai pejabat politik sipil berbeda dengan perwira-perwira TNI. Namun, pada departemen lain sulit dibedakan jabatan politik dan jabatan karier karena sifat keduanya yang sama, yaitu sipil. Untuk saat ini, praktik itu mudah dilihat di Departemen Luar Negeri, Departemen Kesehatan, dan Kejaksaan Agung. Hal ini menyebabkan kurang terlihatnya “kontrol sipil” atas birokrasi.

Kontrol sipil terhadap Polri sebenarnya juga berlaku. Kepolisian Negara Republik Indonesia kerap mengklaim diri independen dan bebas dari intervensi pemerintah. Sebenarnya tidak demikian. Walaupun Polri merupakan bagian dari criminal justice system, tidak serta-merta Polri independen dari pemerintah. Penegakan hukum merupakan tanggung jawab pemerintah dan fungsi pemerintahan. Fungsi Polri sebagai bagian dari criminal justice system adalah penyidikan sama seperti kejaksaan.

Sementara Jaksa Agung sendiri adalah jabatan politik yang merupakan bagian dari cabang eksekutif. Dengan demikian, Polri juga seharusnya menjadi bagian dari eksekutif. Unsur yang mutlak harus independen dalam criminal justice system adalah hakim; anggota Polri tidak akan pernah menjadi hakim. Oleh karenanya, tidak serta merta anggota Polri harus independen dari pemerintah. Kedua, fungsi penegakan hukum serta keamanan dan ketertiban merupakan tanggung jawab pemerintah daerah. Kepala Kepolisian Daerah merupakan pejabat yang diangkat dan tidak mendapat mandat rakyat untuk membuat keputusan politik. Pejabat daerah yang dipilih rakyat dan mendapat mandat politik adalah kepala daerah dan anggota DPRD. Semua kebijakan berupa keputusan politik dapat dibuat oleh kepala daerah dan dikontrol oleh DPRD, termasuk aspek dan fungsi penegakan hukum. Polri adalah alat penegak hukum di tangan pemilik otoritas politik daerah, yaitu kepala daerah. Polri tetap merupakan polisi nasional, namun di daerah dia dapat di–BKO-kan kepada kepala daerah. Di pusat, Kapolri yang berada langsung di bawah Presiden mempunyai fungsi ganda, yaitu pembuat dan pelaksana kebijakan. Untuk memisahkan kedua fungsi tersebut, Kapolri perlu ditempatkan di bawah seorang menteri. Dengan demikian, akan jelas terlihat pemisahan antara menteri sebagai pembuat kebijakan dan pemegang akuntabilitas politik dengan Kapolri sebagai pelaksana kebijakan.

P: Beralih ke soal generasi baru TNI tahun 2000-an. Mereka besar dan menyerap semua dinamika dan demokrasi. Menurut Anda, cukup optimis tidak melihat personel militer generasi itu punya pengetahuan baru?

AW: Reformasi internal TNI terjadi pada 1998-1999, namun tidak berarti reformasi TNI dimulai pada tahun-tahun itu. Jauh sebelum itu banyak wacana tentang masa depan ABRI, khususnya TNI-AD. Proses ini dapat dibuktikan dengan diselenggarakannya berbagai seminar dan dibentuknya Kelompok Kerja Back to Basics TNI-AD untuk menyongsong tantangan masa depan. Kelompok Kerja tersebut dibentuk oleh KSAD Jenderal TNI Edi Sudrajat dan dilanjutkan KSAD Jenderal TNI Wismoyo Arismunandar. Artinya, keinginan untuk meningkatkan kinerja TNI berlangsung jauh sebelum 1998-1999. Hal yang membedakan wacana reformasi sebelum tahun 1998 dengan reformasi internal TNI 1999 dan seterusnya adalah bahwa pemikiran reformasi di kalangan TNI yang terjadi sebelum tahun 1998 diletakkan dalam kerangka dwifungsi ABRI, sedangkan reformasi TNI yang dilakukan setelah 1998 adalah dalam kerangka meletakkan TNI dalam sistem politik demokratis dengan meninggalkan dwifungsi secara bertahap.

Sebenarnya, reformasi internal TNI pada 1998 praktis baru berlangsung di tingkat Markas Besar TNI. Keadaan ini disebabkan interaksi TNI dengan politik terjadi dalam intensitas tinggi sebagai akibat dari proses demokratisasi di tingkat nasional. Jeda waktu peluang itu tidak berlangsung lama karena empat hal. Pertama, para perwira dengan visi perubahan tidak sempat menduduki jabatan puncak, sehingga konsep reformasi tidak sempat menjadi kebijakan komando. Kedua, para perwira dengan misi perubahan itu tidak lama kemudian memasuki masa pensiun, sedangkan pemikiran tentang perubahan belum sempat disosialisasikan. Ketiga, menyusutnya kesempatan bagi para perwira TNI untuk mengikuti pendidikan atau studi banding di negara demokrasi maju. Keempat, kecenderungan elite politik dalam masa transisi demokrasi yang masih mencari dukungan politik TNI membuat pengaruh pemikiran konservatif tetap berlanjut.

Empat faktor tersebut menandai keadaan di tubuh TNI seputar tahun 1998-1999. Keempat faktor itu tidak kondusif dalam melanggengkan konsep reformasi TNI, yang mengakibatkan tidak tersosialisasikannya konsep reformasi TNI secara sistematik, baik dalam lapisan komando di bawah maupun untuk memengaruhi kurikulum sistem pendidikan TNI. “Pemenangan cepat” (quick wins) yang dapat dicapai oleh reformasi TNI adalah perubahan mendasar sebagai akibat dari penyesuaian yang sebenarnya merupakan pemurnian kembali peran dan kewenangan TNI sesuai dengan UUD 1945, dari peran dan kewenangan berdasarkan Doktrin Dwifungsi ABRI sebagaimana tertuang dalam UU RI No 20/1982 Tentang Pokok-pokok Sistem Pertahanan Keamanan Negara. Penyesuaian tersebut mengamanatkan dua perubahan pokok, yaitu TNI kembali melaksanakan peran dan kewenangan dalam fungsi perta hanan nasional serta penempatan TNI di bawah kaidah demokrasi sebagai bagian dari Sistem Nasional.

Karena pemikiran reformasi TNI nyaris tidak sempat diteteskan ke bawah, pemahaman atas peran dan kewenangan TNI dalam UUD 1945 serta peran militer dalam sistem politik yang demokratis sebagai transformasi dari peran dan kewenangan TNI di bawah doktrin Dwifungsi ABRI tidak dapat diharapkan sebagai hasil pembinaan sistemik kelembagaan. Ini disebabkan generasi pimpinan TNI saat itu merupakan produk pembinaan dan pengem-bangan dalam masa berlakunya doktrin dwfungsi ABRI. Oleh karenanya, pemahaman para perwira atas peran dan kewenangan militer di dalam sistem politik demokratis umumnya didapatkan secara otodidak, terutama didorong oleh keterbukaan informasi dan perkembangan budaya demokrasi yang berkembang dewasa ini. Merupakan kebutuhan mutlak bagi TNI supaya tidak terombang-ambing di tengah masa transisi adalah memahami kondisi transisi sehingga memiliki pemahaman jernih akan posisi TNI profesional di dalam sistem politik demokratis sesuai dengan UUD 1945.

P: Ada pandangan bahwa resistensi reformasi militer lebih banyak dari TNI-AD dibanding TNI-AU, karena TNI-AU bukan pilar Dwifungsi. Bagaimana dengan reformasi kepolisian? Apakah ada pengaruhnya karena polisi pernah berada di bawah ABRI?

AW: Pada dasarnya reformasi TNI dapat dibagi dalam dua bagian besar. Pertama, penempatan TNI sesuai dengan amanat UUD 1945 dan kaidah demokrasi. Dalam bagian ini dimasukkan bentuk konkret implementasi kontrol demokratis atas TNI, khususnya penanggalan doktrin Dwifungsi ABRI. Pada dasarnya, dalam bagian ini, berupa penanggalan peran sosial-politik ABRI. Peran sosial-politik lebih banyak melekat pada TNI-AD, sedangkan TNI-AL dan TNI-AU memiliki fungsi yang sarat teknologi, dan bukan pemeran utama kekuatan sosial-politik ABRI pada masa lalu. Kedua, peningkatan profesionalisme TNI dalam fungsi pertahanan nasional lepas dari fungsi politik dan tanggung jawab utama atas fungsi keamanan dalam negeri.

Di masa lalu, sebagai bagian dari ABRI, Polri tidak dapat melaksanakan fungsi penegakan hukum secara efektif. Keadaan itu masih berlaku ketika ABRI mengadopsi doktrin “mengedepankan Polri.” Reformasi TNI telah memurnikan kembali peran konstitusional TNI dan Kepolisian; TNI melaksanakan peran pertahanan nasional yang menjadi tanggung jawab pemerintah pusat, sedangkan Polri melaksanakan fungsi keamanan dan ketertiban masyarakat yang menjadi tanggung jawab pemerintah daerah. Kepolisian Negara saat ini berada langsung di bawah Presiden, walaupun berdasarkan undang-undang tentang Kepolisian Negara Republik Indonesia, belum merupakan bentuk final sesuai dengan kaidah demokrasi. Namun, setidaknya pembahasan itu menyadarkan kita untuk tidak terpaku pada dan meninggalkan paradigma “hankam.” Perbedaan karakteristik fungsi pertahanan dari fungsi keamanan dan ketertiban masyarakat juga dibuktikan dengan perubahan nomenklatur departemen yang semula Departemen Pertahanan Keamanan menjadi Departemen Pertahanan. Pemisahan Polri dan TNI memberi kesempatan kepada masing-masing institusi untuk mengembangkan profesionalisme tanpa perlu saling memengaruhi, seperti TNI yang bertugas perang tidak mencampuri fungsi dan teknik keamanan dan ketertiban masyarakat, sebaliknya Polri yang bertugas melayani dan melindungi masyarakat tidak mencampuri teknik dan tugas perang. Tentu jembatan di antara keduanya perlu disediakan oleh undang-undang yang memberi kerangka operasi perbantuan militer kepada otoritas sipil di masa damai.