Pada mulanya tidak ada negara dan karena itu pula tidak ada pemerintah. Tetapi mengapa ada negara dan mengapa ada pemerintah? Dan kapan negara dan kapan pula pemerintah berawal? Semuanya adalah pertanyaan-pertanyaan klasik yang akhir-akhir ini mulai menarik perhatian para ahli kembali. Ada banyak teori yang menjelaskan lahirnya negara, tetapi tidak tentang pemerintah. Tetapi yang persis sebaliknya juga bisa dikatakan. Ada banyak teori tentang negara dan sebanyak itu pula teori tentang pemerintah, karena dalam arti apa pun negara ditinjau maka negara secara praktis berarti government-state, dengan kata lain negara adalah pemerintah dan pemerintah adalah negara.
Pertanyaan di atas sebenarnya tidak penting seandainya di balik pertanyaan itu tidak ada pemikiran yang juga tidak kurang mengusiknya yaitu bagaimana sebenarnya kedudukan pribadi seorang manusia di tengah negara dan di tengah pemerintah? Mungkinkah seorang pribadi mencapai kepenuhannya bila dia diperintah? Perkembangan sejarah menunjukkan bahwa pernah ada saat ketika negara dianggap antipoda seorang individu. Kaum penganut paham kebebasan menganggap bila negara makin lama makin kurang kekuasaannya maka individu makin lama makin besar harkatnya, dan perkembangan itu melahirkan pemeo yang sangat terkenal, semakin sedikit suatu pemerintah memerintah semakin baik pemerintah tersebut.
Tetapi khayalan itu tidak pernah membuahkan kenyataan. Pemerintah-negara dan negara-pemerintah tidak pernah berkurang memerintah. Dengan kata lain negara atau pemerintah semakin berperan dalam bidang sosial. Usaha mengembangkan demokrasi tidak pernah berarti usaha untuk mengurangi peranan pemerintah. Demikianlah ketika diumumkan bahwa dasawarsa enampuluhan sebagai dasawarsa pembangunan, sebenarnya juga berarti diumumkan bahwa negara-pemerintah dan pemerintah-negara mulai melaksanakan suatu tugas lain lagi yaitu “membangun” dalam segala kemungkinan arti yang disandang nama itu. Selanjutnya kita menyaksikan bahwa pembangunan berencana yang tadinya “hanya milik” negara-negara sosialis kini menjadi milik negara mana saja, terutama negara dunia ketiga. Negara merencanakan dan negara melaksanakan pembangunan, kalau tidak sebagian besar maka seluruh jenis pembangunan.
Tetapi justeru pada saat perkembangan telah mencapai titik puncaknya, ketika negara-pemerintah atau pemerintah-negara akan ditambah lagi dengan satu faktor penting lainnya yaitu pembangunan untuk menjadi negara-pemerintah-pembangunan, muncul suatu reaksi yang kuat untuk membalik arus itu kembali. Cita-cita kemanusiaan seolah-olah menuntut bahwa individu atau gabungan individu-individu dalam suatu organisasi seharusnya juga memiliki peran yang lebih besar. Maka sejak itu bertumbuh dan berkembang organisasi swadaya non-pemerintah.
Di Indonesia sendiri sebenarnya terjadi perkembangan yang menarik. Pertumbuhan kesadaran bernegara terjadi serentak dengan pertumbuhan kesadaran berorganisasi di luar jangkauan negara-pemerintah. Ketika Boedi Oetomo mau mengangkat harkat priyayi Jawa maka pada saat itu sudah ditanam benih-benih “kebangunan” suatu bangsa yang sampai sekarang masih tetap dianggap secara resmi sebagai kebangunan kesadaran awal tentang negara yang lebih dalam arti negara-bangsa. Dan sejak itu bertumbuh begitu banyak organisasi, apa pun bentuknya; semuanya pada dasarnya adalah organisasi di luar pemerintah-negara (kolonial), dan malah Serikat Islam sebagai organisasi pribumi terbesar sebenarnya tidak lain dari organisasi swadaya masyarakat dalam arti yang moderen sekarang. Dengan kata lain perkembangan organisasi swadaya masyarakat di luar negara-pemerintah adalah pilar-pilar kebangunan suatu bangsa-negara dalam arti moderen. Dua-duanya tidak saling menolak. Mungkin dalam arti inilah bukan sesuatu yang terlalu mengejutkan kalau sekiranya bermunculan organisasi swadaya masyarakat yang begitu pesat berkembang sekarang. Organisasi jenis ini bukan semata-mata suatu gejala internasional tetapi lebih sebuah perwujudan hasrat yang tidak pernah padam dalam suatu bangsa yang memang sejak dulunya memiliki tradisi itu. Sejarah tidak pernah berputar surut tetapi boleh jadi melingkar untuk menjemput kembali pengalaman yang dulunya berserakan.