Dalam tulisan ini Yahya Muhaimin menyingkapkan beberapa masalah birokrasi di Indonesia: perbuatan diam, bapakisme, konsep politik tradisional yang aristokratis yang merupakan peninggalan masa lampau dan “masyarakat politik birokratik” di mana kekuasaan dan partisipasi dalam membuat keputusan terbatas sepenuhnya pada para penguasa negara. Untuk birokrasi Indonesia antara lain juga dihadapi masalah mengubah seorang kepala (master) yang lazim dikenal dalam power-house state, menjadi seorang manajer.
Pendahuluan
Saya mencoba akan memberikan gambaran sosial-budaya birokrasi di Indonesia dan kemudian menghubungkannya dengan pembangunan yang kini tengah dilancarkan oleh pemerintah.
Yang dimaksud birokrasi di sini adalah keseluruhan aparat pemerintah, sipil maupun militer, yang melakukan tugas membantu pemerintah dan mereka menerima gaji dari pemerintah karena statusnya itu.1 Sebagai mana terlihat nanti birokrasi yang kita bicarakan lebih mendekati pengertian dari Max Weber tentang “birokrasi patrimonial” di mana jabatan dan perilaku dalam keseluruhan hirarki birokrasi lebih didasarkan pada hubungan familier, hubungan pribadi dan hubungan “bapak anak-buah” (patron-client)2. Pada kalangan umum masyarakat Indonesia, terminologi “birokrasi” sering diberi pengertian yang tidak baik, yaitu diartikan sebagai prosedur yang berbelit-belit, mekanisme kerja yang berliku-liku, sarang penyalah-gunaan status dan semacamnya, sekalipun kerapkali sulit dibantah adanya keadaan birokrasi yang menggambarkan hal seperti itu.
Perbuatan diam
Dalam tulisannya yang banyak disebut-sebut oleh para pengamat dan ahli ilmu politik tentang Indonesia,3 Karl D. Jackson berpendapat bahwa orang Indonesia amat mengutamakan “perbuatan diam” dan tidak mementingkan “tindakan”, dan hal itu tercermin pada sikap orang Indonesia yang lebih mengutamakan perencanaan daripada pelaksanaan, sebab membuat rencana relatif merupakan perbuatan pasif sedangkan pelaksanaan membutuhkan tindakan.4 Oleh karena itu dalam masyarakat yang memiliki stereotype kulturil seperti itu maka jabatan tinggi selalu disejajarkan dan berdampingan dengan pembuatan rencana bukan dengan pelaksanaan suatu program. Kegiatan dan prestasi suatu birokrasi karenanya amat sering nampak tidak ada artinya kalau faktor pelaksanaan sudah mulai diperhitungkan.
1 Pengertian “birokrasi” ini lebih banyak mengambil pengertian dari Fred Riggs, terutama dalam, Thailand: The Modernization of a Bureaucratic Polity (1966); lihat juga, “Birokrat dan Perkembangan Politik: Pandangan Paradoks,” dalam, Josep La Palombara, ed., Bureaucratic and Political Development (1971).
2 Lihat dalam, Max Weber, The Theory of Social and Economic Organization, editor Talcott Parsons (paper-back 1964) halaman 346-354; konsep Weber tentang “legal-rational bureaucracy” dapat dilihat pada halaman 329-336, terutama halaman 333-334.
3 Misalnya pada pendapat-pendapat dari, Lance Castle, Donald Emmerson, William Liddle, Dwight King, Richard Robinson, James Schiller (mimeo).
4 Catatan kaki asli tidak menyertakan angka 4 pada badan teks, namun mengikuti urutan catatan kaki yang ada pada dokumen image_2bf264.jpg dan image_2bf2b9.png, angka 4 diberikan untuk referensi tersebut.