Dari Masa Penjajahan Sampai Masa Pembangunan
Perhatian terhadap persoalan kemiskinan telah dirintis sejak masa penjajahan pemerintah Hindia Belanda akhir abad XIX. Berbagai studi dan survai telah dilakukan untuk meneliti nasib penduduk desa di Jawa, walaupun tidak jelas sampai sejauhmana pemerintah memanfaatkan hasil temuan tersebut. Studi kemiskinan pada masa pembangunan pun terus berlanjut sehingga pemikiran tentang penanggulangan kemiskinan makin diperkaya. Indeks tingkat kesejahteraan rakyat atau pun pembangunan manusia seyogyanya perlu memasukkan ukuran-ukuran pelaksanaan pasal-pasal UUD 1945.
Pada masa penjajahan masyarakat desa di Jawa pernah mengalami masa Sistem Tanam Paksa (1830-70) dan kemudian masa ekonomi terbuka. Pemberlakuan Undang-Undang Agraria baru (1870) mengawali masa ekonomi terbuka yang membuka peluang bagi pengusaha bermodal untuk menyewa tanah negara atas dasar sewa jangka panjang dan mengupah buruh tanpa ikatan seperti pola sebelumnya.
Benarkah kebijakan pemerintah Hindia Belanda selama setengah abad terakhir (sebelum tamat riwayatnya, 1942) dicirikan oleh “politik etik” atas dasar rasa “hutang budi” (eere schuld)? Secara formal mungkin hal itu ada benarnya jika merujuk pada pidato Ratu Belanda tahun 1901. Tapi orang juga dapat menelusuri sejarah abad XIX di Jawa dan menemukan awal perubahan sikap sebagian penguasa masa itu, tatkala golongan “insinyur” makin tampil ke permukaan. Sebagai ahli yang makin berperan dalam membangun prasarana umum (jaringan jalan raya, pelabuhan, kereta api) mereka makin yakin tentang perlunya memberi peluang bagi pengusaha swasta (alternatif aparat negara) yang mengupah buruh bebas. Sikap ini bertolak belakang dari politik yang dianut golongan penguasa Burgerlijk Bestuur1, penganut prinsip pengerahan sumberdaya desa, lahan pertanian dan tenaga kerja petani, sebagai kelanjutan bakti rakyat kepada raja.
Dalam hal ini kita patut merujuk pada konteks “memajukan kesejahteraan penduduk” dalam “politik etik”, yang menurut Locher-Scholten (dikutip van Doorn, 1982), tidak lain “didorong oleh aspirasi membangun baik negeri maupun penduduknya di bawah kepemimpinan Belanda dan menurut model Barat” Artinya kita mengamatinya dalam konteks “di bawah kepemimpinan siapa” dan “menurut model apa” pelaksanaan memajukan masyarakat itu.
Proses penampilan golongan insinyur di perempat terakhir abad XIX merupakan diferensiasi di antara golongan penguasa, sejalan dengan perkembangan lapangan kerja dalam masyarakat. Golongan insinyur makin diperkuat oleh unsur agronom (ahli pertanian) pada saat Departemen Pertanian dibentuk (1905) menandai makin bidang perhatian “memajukan penduduk pribumi” yang diambil alih dari golongan Burgerlijk Bestuur (BB). Memang ada pada golongan insinyur itu tak dapat dipisahkan antara pertimbangan efisiensi (ekonomi) yang diisyaratkan oleh pembangunan prasarana umum (termasuk membangun sistem irigasi moderen) dan pertimbangan “membebaskan buruh” dari ikatan desanya, khususnya dalam mencari nafkah di luar pertanian.
Jika negara jajahan Hindia Belanda merupakan “bentuk antara” di antara “daerah jajahan” dan “negara berdaulat” (ada legitimasi berdasar persetujuan rakyat lewat perwakilan), maka ciri-ciri moderen pada administrasi pemerintah Hindia Belanda adalah perhatiannya terhadap nasib penduduk melalui alat studi dan survai yang sudah mengikuti arti “perstatistikan negara”. Tercatat hasil Penelitian Penurunan Kemakmuran di Jawa, (studi dimulai 1904, publikasi akhir 1914) menyusul Pidato Ratu Belanda beberapa tahun sebelumnya. Studi 1904 itu meliputi seluruh Jawa/Madura dan mencakup bidang perhatian yang luas seperti hal penguasaan tanah, usahatani, irigasi, perikanan, industri desa dan perdagangan, pangan dan pengaruh perusahaan Eropa dan bangsa Asia Timur pada kesejahteraan penduduk.
Perhatian serupa berupa studi khusus sebenarnya juga sudah dilakukan di masa “Sistem Tanam Paksa”, terdorong oleh bencana kelaparan yang pernah terjadi di Jawa Tengah (Jepara 1842; Demak/Grobogan, 1849/50) dan di Jawa Barat (Cirebon, 1844/46). Hasil studi dilakukan atas sistem pedesaan Jawa, hak-hak atas tanah di desa dan dampak wajib kerja bakti di desa. Pengaruh pabrik gula (perkebunan tebu) bentuk industri moderen di Jawa juga pernah dilaporkan sebelum tahun 1900. Kecuali dilakukan pemerintah, ada pula studi pedesaan yang dilaksanakan oleh pihak pengusaha yaitu Serikat Sindikat Pabrik Gula di Jawa, misalnya di Comal (Jawa Tengah, 1903/04); dan studi van Moll (sedang menjadi fokus studi ulang oleh Huskens, Kano, Djoko Soeryo, Mubyarto, 1990/92)2
Namun belum jelas benar sampai jauh mana hasil studi-studi itu sempat dimanfaatkan oleh Pemerintah dalam arti langsung pada masa itu. Jika diperhatikan bahwa hasil laporan itu pada umumnya baru diumumkan jauh di kemudian hari, ini dapat dimengerti karena pemerintah tak dapat menunggu sampai hasil itu disampaikan padanya. Kalaupun ada peluang mengkaji aspek “pemanfaatan studi”, maka harus diperhitungkan situasi dan kondisi tawar-menawar antara pemerintah (BB, golongan insinyur) dan sindikat perusahaan besar (perkebunan besar) yang dimodali bank-bank di Belanda.
1 Pangreh Praja dibedakan antara lapisan puncak yang dikuasai orang kulit putih dan lapisan di bawahnya yang berkulit coklat sebagai kaki-tangan.
2 F. Huskens, (draft) Government and private inquiries into the declining welfare in Java (1903-1914) di Seminar “Satu Abad Perubahan Sosial Ekonomi di Pantai Utara Jawa”, Yogyakarta, UGM, 4-6 Agustus 1992.