Kemiskinan, penduduk miskin dan wilayah miskin merupakan tiga istilah yang perlu didudukkan dalam porsi persoalan yang tepat. Kemiskinan berkaitan dengan masalah kesejahteraan dan kemerataan. Penduduk miskin didefinisikan berdasarkan berbagai kriteria. Identifikasi wilayah miskin juga memiliki beberapa karakteristik seperti sumberdaya alam, teknologi, sumberdaya manusia dan sarana/prasarana termasuk kelembagaan. Tulisan ini berusaha memberikan informasi sebagai masukan bagi pembuatan keputusan tentang penanggulangan kemiskinan.
Pendahuluan
Pembangunan di Indonesia bertujuan untuk mensejahterakan bangsa Indonesia, atau dengan kata lain untuk menanggulangi kemiskinan. Permasalahannya, selain banyak alternatif untuk melaksanakan pembangunan dan kita belum mengetahui alternatif mana yang terbaik, kita juga berangkat dari titik tolak yang berbeda, karena itu memiliki kesempatan, kendala, dan sumberdaya yang berbeda pula. Akibatnya kemampuan untuk meningkatkan kesejahteraan juga berbeda-beda. Seringkali terjadi, sebagai akibat dari karakteristik interdependensi antarindividu dalam masyarakat, segolongan masyarakat meningkat kesejahteraannya dengan cukup pesat, tetapi segolongan lain, bersamaan dengan peningkatan kesejahteraan golongan pertama, tingkat kesejahteraannya menurun. Di sinilah letak permasalahan bahwa kesejahteraan (welfare) tidak selalu sejalan dengan kemerataan (equality).
Di samping masalah kemungkinan trade-off antara kesejahteraan dengan kemerataan, masalah kemiskinan juga sarat akan nilai-nilai lain yang sangat mendasar. Teratasinya kemiskinan berarti meningkatkan kemerdekaan (freedom) bagi subyek yang dibicarakan, yaitu semakin banyak kesempatan yang dapat dipilih oleh subyek tersebut. Dapat diatasinya kemiskinan juga berarti bahwa keadilan (justice) dan fairness telah berjalan mengingat hanya dengan landasan argumen inilah kebijaksanaan redistribusi sumberdaya untuk meningkatkan kesejahteraan masyarakat miskin dapat diterima.
Hal di atas memperlihatkan bahwa upaya penanggulangan kemiskinan bukan hanya memerlukan banyak informasi baik informasi tentang nilai maupun informasi positif (scientific reasons), tetapi juga akan memerlukan manajemen pembangunan yang kompleks akibat bekerjanya proses konvergensi atau divergensi dari nilai, politik, dan institusi di balik pengambilan keputusan atas serangkaian kebijaksanaan atau program yang akan dilaksanakan.
Tulisan ini lebih diarahkan bukan untuk menanggulangi kemiskinan secara langsung, tetapi lebih bersifat sebagai upaya untuk menghasilkan pengetahuan atau informasi yang dapat digunakan sebagai masukan dalam membuat keputusan tentang penanggulangan kemiskinan. Karena itu, cakupan analisis dalam tulisan ini adalah terbatas pada aktivitas berupa upaya menghasilkan pengetahuan, informasi atau data tentang lokasi atau wilayah miskin di 19 propinsi di Indonesia, karakteristik wilayah miskin dan penyebab kemiskinan pada lokasi-lokasi tersebut, dan alternatif arah penanggulangan kemiskinan di daerah pedesaan Indonesia secara umum.
Lokasi Wilayah Miskin atau “Kantong-kantong” Kemiskinan Prosedur Penentuan Lokasi Wilayah Miskin
Badan Penelitian dan Pengembangan Pertanian (1991) telah melakukan pengkajian berupa identifikasi wilayah miskin di 19 propinsi di Indonesia. Upaya ini tidak ingin memperbandingkan kondisi pada suatu wilayah dengan kondisi rata-rata keadaan sosial-ekonomi nasional, atau misalnya, membandingkan keadaan kemiskinan di Jawa Barat dengan keadaan kemiskinan di Nusa Tenggara Timur. Target akhir dalam penelitian ini adalah membandingkan, apabila interpretasi ini diinginkan, keadaan satu kecamatan dengan kecamatan lain pada kabupaten yang sama setelah melampaui seleksi kabupaten pada propinsi yang sama. Dengan kata lain, upaya menemukan kecamatan miskin adalah melalui tiga jenjang seleksi, yaitu propinsi-kabupaten-kecamatan. Dalam kecamatan terpilih selanjutnya desa-desa miskin dipilih. Mengingat dana, tenaga dan waktu merupakan pembatas utama, maka jumlah kabupaten kasus per propinsi dipilih dua kabupaten untuk propinsi-propinsi di luar P. Jawa (kecuali Maluku) dan tiga kabupaten untuk propinsi di Jawa (kecuali Jawa Barat dipilih lima kabupaten karena di propinsi ini uji coba metode penelitian dilakukan sebelum tim peneliti melakukan penelitian pada propinsi lainnya). Adapun jumlah kecamatan yang dipilih pada masing-masing kabupaten adalah dua kecamatan. Seluruh perhatian dicurahkan untuk mengidentifikasi wilayah miskin di daerah pedesaan.1
Kriteria serta kerangka analisis yang digunakan dapat dilihat pada Gambar 1.
Berdasarkan skema tersebut pendapatan per kapita, persentase keluarga rawan gizi, umur harapan hidup dan indikator lain yang relevan dipandang sebagai penciri kemiskinan pada suatu wilayah. Hal ini merupakan fungsi dari penciri individu/keluarga miskin pada wilayah yang bersangkutan. Perlu dikemukakan di sini bahwa penciri yang dipilih adalah penciri outcome bukan penciri input. Dengan kata lain pemikiran ini lebih menekankan bahwa kemiskinan adalah sebagai akibat, bukan sebagai sebab. Penyebabnya adalah faktor-faktor yang disajikan pada kotak yang berada pada sisi paling kiri pada Gambar 1. Adapun faktor kelembagaan dan kebijaksanaan dipandang sebagai “mesin” motor penggerak proses transformasi.
* Bahan tulisan ini sebagian besar diangkat dari hasil penelitian Badan Litbang Pertanian, 1991/1992. Untuk itu penulis mengucapkan terimakasih kepada para peneliti yang telah menyumbangkan pikiran, waktu dan tenaganya dalam pelaksanaan proyek penelitian ini. Secara khusus penulis juga mengucapkan terimakasih kepada semua pihak yang telah membantu kelancaran pelaksanaan penelitian ini.
1 Keterangan lebih lengkap dapat dilihat pada hasil penelitian Pusat Penelitian Sosial Ekonomi Pertanian, Identifikasi Wilayah Miskin dan Upaya Penanggulangannya, Laporan Penelitian, Bogor, 1992.