NAFTA (North American Free Trade Agreement) yang disepakati akhir Agustus 1992 terdiri dari Amerika, Mexico dan Canada, merupakan blok perdagangan baru dan reaksi Amerika terhadap pembentukan blok EC (European Community) serta upaya untuk menghadapi penetrasi produk-produk Jepang dan negeri ketiga lainnya. Kecenderungan ini merupakan cerminan konstelasi perekonomian dunia yang akan terjadi pada abad ke XXI. Menurut Prof. Lester Thurow: “Abad XX ditandai oleh perang militer –tetapi abad XXI akan merupakan ajang ‘perang’ ekonomi.”1 Dengan blok Eropean Community (EC), NAFTA dan sejumlah blok regional kecil lainnya (EFTA, EEA, ASEAN, CER, dan lain-lain), blok-blok perdagangan regional merupakan pola kerja sama ekonomi dan persaingan dagang internasional pasca perang dingin.2
I
Terdapat sejumlah kecenderungan yang mungkin terjadi setelah perang dingin usai pada abad ke XXI. Pertama, dengan bubarnya USSR dan mundurnya peranan ideologi komunisme, konfrontasi militer (terselubung dan terbuka) antar negara adidaya dengan sendirinya berakhir. Diperkirakan, konflik militer yang akan terjadi hanya terbatas pada konflik regional dan lokal, seperti kasus Bosnia, Kepulauan Spratly dan sebagainya. Setelah perang dingin, perang militer akan digantikan oleh ‘perang ekonomi’ (economic warfare) di mana negara besar akan saling bersaing untuk memperebutkan keunggulan dalam bidang ekonomi. Banyak istilah militer yang digunakan untuk menjelaskan strategi dan taktik perang ekonomi. Walaupun tentu watak ‘perang ekonomi’ tersebut akan sangat berbeda dengan konfrontasi militer sewaktu perang dingin.
Kedua, karena USSR sudah bubar, yang terjadi bukanlah konflik ideologis, tetapi persaingan ekonomi di antara varian kapitalisme. Perang dingin antara blok Soviet dan blok Amerika akan digantikan oleh kompetisi ekonomi di antara varian kapitalisme, yaitu varian Anglo-Saxon dengan sistem norma sangat individualistik ala Amerika-Inggris vs varian kapitalisme dengan sistem norma cenderung communitarian model Jepang dan Jerman.3 Ungkapan “I” (saya) dalam kosakata Amerika, misalnya, merupakan refleksi dari sistem sosial sangat individualistik. Sementara ungkapan das Volk (rakyat) di Jerman dan Japan Inc untuk kasus Jepang.4
Pada varian kapitalisme Anglo-Saxon, mayoritas masyarakat tidak percaya terhadap peranan positif pemerintah (negara) baik dalam bidang ekonomi maupun sosial. Setiap intervensi (campur tangan) pemerintah dinilai sebagai distorsi dan membawa banyak dampak negatif.5 Jarang sekali dilakukan pembahasan tentang analisa biaya-manfaat dari intervensi negara terutama dalam konteks dinamis (misalnya kemungkinan kenaikan produktivitas atau kenaikan pangsa pasar setelah masa waktu yang lebih panjang).6 Sementara varian kapitalisme ‘communitarian’ model Jepang dan Jerman percaya bahwa pemerintah dalam kasus tertentu mempunyai peran positif, seperti terlihat dalam strategi industrialisasi kedua negeri tersebut.7 Di Jepang dan Jerman, misalnya, campur tangan pemerintah di bidang industri dan bidang keuangan jauh lebih besar di banding yang terjadi di Amerika.
Varian kapitalisme Anglo-Saxon juga mempunyai norma bahwa fungsi tunjangan pengangguran, kesehatan dan sebagainya hanya merupakan beban dan tambahan pajak –dan norma bukan merupakan bagian penting dari sistem kapitalisme. Sementara dalam varian kapitalisme ‘communitarian’ terdapat apa yang disebut sebagai social market economy (terutama di Jerman) di mana memang norma-norma (social welfare) itu merupakan bagian yang sangat penting dalam ekonomi pasar dan tidak dapat dipisahkan daripadanya.8 Norma tersebut bisa dilihat dari banyaknya variasi dan kualitas jaminan sosial di Jerman dibandingkan dengan Amerika.
Secara umum, varian kapitalisme Anglo-Saxon juga sangat percaya dengan konsep tentang perdagangan bebas (free trade), seperti terlihat dalam berbagai pernyataan resmi kaum politisi dan asumsi dasar dalam textbook yang digunakan dalam dunia akademik di Amerika. Tapi dalam praktek perdagangan internasional, banyak sekali pengecualian yang berlaku yang menyimpang dari konsep perdagangan bebas, seperti berbagai aturan kuota, voluntary export restraints (V.E.R.), Rules of Origin, undang-undang anti dumping dan berbagai hambatan non-tarif lainnya seperti standar produk dan sebagainya.
Sementara Jepang dan Jerman pada dasarnya menganut yang dikenal dengan istilah managed trade, di mana campur tangan pemerintah (negara) dan koalisi swasta dalam penentuan strategi perdagangan internasional relatif penting. Pasar dalam negeri Jepang, misalnya, relatif sangat tertutup dan proteksionis. Banyak sekali hambatan tarif dan nontarif, masuk sistem distribusi dalam negeri yang kompleks, yang merupakan hambatan terhadap penetrasi produk impor.
II
Demikianlah kompetisi di antara kedua varian kapitalisme tersebut akan mewarnai perang ekonomi pasca perang dingin. Kompetisi tersebut akan memberikan watak kepada blok-blok perdagangan seperti EC dan NAFTA yakni sekaligus bersifat kooperatif dan kompetitif. Negara-negara anggota akan bekerjasama dengan sesama anggota blok dagangnya dan bersaing terhadap anggota yang tidak masuk blok dagang yang sama.
Salah contoh dari kecenderungan pembentukan blok-blok dagang tersebut adalah NAFTA. Persoalan ekonomi Amerika merupakan alasan utama terhadap pembentukan blok NAFTA. Jika ekonomi abad ke XIX didominasi oleh Amerika, maka mungkin Eropa (dengan Jerman sebagai lokomotifnya) dan Jepang akan mendominasi ekonomi abad XXI. Peranan Amerika sebagai super-power ekonomi memang sudah menurun sejak dasawarsa yang lalu. Terlalu banyak biaya untuk membiayai mesin perang Amerika selama perang dingin. Dalam sejarah, jika kekuatan militer lebih besar daripada daya dukung ekonomi suatu negara, maka hanya soal waktu jika pada akhirnya negara bersangkutan perlahan-lahan merosot secara ekonomi; terbukti dengan sejarah Romawi, Inggris dan sebagainya.9 Sangat ironis bahwa pemenang perang dingin bukanlah Amerika – tetapi Jerman dan Jepang, dua negara yang kalah pada PD II.
Walaupun keterangan resmi mengatakan bahwa NAFTA tidak akan melakukan diskriminasi terhadap negara lain –tetapi banyak aturan rincian teknis NAFTA merupakan hambatan diskriminatif terhadap produk negeri lain. Salah satu di antaranya yang disebut sebagai aturan “Rules of Origin” –yang sama sifatnya dengan aturan ‘local content’ (lokasi komponen) dalam industri otomotif kita. Hanya produk-produk yang menggunakan komponen dari anggota NAFTA yang diberikan keringanan bea masuk. Untuk itu, para pengekspor harus menjelaskan identifikasi dan pembagian biaya berdasarkan negeri-asal komponen –suatu proses yang sangat ruwet dan birokratis. Padahal, kecenderungan yang sekarang dominan dalam proses produksi adalah gejala ‘multi-sourcing’ dalam pasok komponen. Sehingga aturan ‘rules of origin’ tersebut merupakan diskriminasi tarif sekaligus hambatan birokratis terhadap komponen dari negeri lain. Saya berpendapat, hambatan birokratis tersebut lebih besar dampaknya daripada diskriminasi tarif terhadap ekspor dari negeri berkembang. Dilihat dari segi kepentingan Indonesia, aturan ‘rules of origin’ tersebut sangat merugikan dan merupakan ancaman terhadap usaha Indonesia untuk meningkatkan ekspor non-migas.
Pembentukan blok ekonomi seperti NAFTA juga akan mengakibatkan apa yang dikenal dengan istilah ‘trade diversion’, berupa pengalihan impor ke negeri sesama anggota NAFTA. ‘Trade diversion’ tersebut merugikan Indonesia, terutama untuk produk tekstil, sepatu, barang kulit dan produk industri ringan lainnya. Pada hal produk-produk tersebut sangat banyak menyerap tenaga kerja dan merupakan ekspor andalan Indonesia.
Selain ‘trade diversion’, akan juga terjadi ‘investment diversion’ –suatu gejala yang jarang dibahas dalam kepustakaan ekonomi. Yaitu dampak berupa pengalihan investasi dari Jepang dan NICs ke negeri seperti Mexico. Gejalanya sudah mulai tampak dalam bentuk pengurangan investasi NICs ke Indonesia selama beberapa kuartal terakhir. Diperkirakan Mexico akan menerima tambahan investasi sebesar US$ 20 milyar, baik dari Amerika dan Canada maupun dari realokasi industri dari luar NAFTA.10
Ada yang menuduh bahwa kemunduran ekonomi Amerika terutama disebabkan oleh praktek dagang tidak fair oleh Jepang dan negeri-negeri Asia Pasifik lainnya. Buktinya defisit perdagangan Amerika dengan negeri-negeri tersebut besar dan kronis. Defisit perdagangan Amerika dengan Jepang mencapai US$ 43,4 milyar tahun 1991. Sehingga tidak aneh jika orang Amerika mempunyai hobi baru, yaitu ‘Japanese Bashing’ (memaki Jepang) sebagai kambing hitam atas kesulitan ekonomi Amerika. Untuk tahun 1991, defisit perdagangan Amerika dengan ASEAN mencapai US$ 8,2 milyar, Taiwan US$ 9,8 milyar, Cina US$ 12,7 milyar dan seterusnya.
Tuduhan tersebut tidak seluruhnya benar terutama untuk ASEAN. Semua negara ASEAN telah melakukan berbagai langkah liberalisasi perdagangan dan keuangan. Jepang memang masih menganut paham ‘managed trade’ seperti terlihat dalam berbagai hambatan nontarif untuk pasar dalam negerinya. Paham ‘managed trade’, yang menjadi kunci keberhasilan Jepang dan beberapa negeri industri baru (NICs) lainnya, memang bertentangan dengan paham pasar bebas konvensional.
Dalam banyak hal, kemunduran ekonomi Amerika lebih banyak disebabkan oleh masalah dalam negeri Amerika sendiri. Defisit anggarannya sangat besar dan berbagai produk Amerika kalah bersaing dari segi harga dan kualitas. Ada usul agar Amerika konsekuen melaksanakan sendiri nasehat yang selama ini diberikannya kepada negeri berkembang: kurangi defisit anggaran dan jangan lindungi produk yang tidak kompetitif.
Tetapi yang terjadi justeru sebaliknya. Tidak ada usaha yang berarti untuk menurunkan defisit anggaran, semakin meningkat. Jika dilihat dari struktur tarif, tarif Amerika memang sangat rendah, rata- rata hanya sekitar 5%. Tetapi terdapat berbagai macam hambatan nontarif seperti kuota, Voluntary Export Restraint (VER) dan undang-undang seperti ‘Section 301’ dan ‘anti-dumping laws’. Walaupun secara retorik, Amerika menganjurkan sistem pasar bebas –tetapi berbagai hambatan tersebut merupakan usaha untuk melakukan ‘micro-management’ yang sifatnya protektif.
* Makalah ini pernah disampaikan dalam Diskusi Bulanan LP3ES bertemakan Regionalisme Ekonomi: Langkah dan Strategi Menghadapi Tantangan di Ruang Sumitro Djojohadikusumo, LP3ES, Desember 1992.
1 Lester Thurow, “Head to Head: The Coming Economic Battle Among Japan, Europe, and America,”
2 York, William Morrow and Company, Inc., 1992.
3 George C. Lodge. Perestroika for America, Boston, Harvard Business Schol Press, 1991.
4 Ibid.
5 Lihat contohnya tulisan Stiegler, pemenang hadiah Nobel dalam bidang ekonomi.
6 Salah satu contoh dari intervensi negeri dalam industri adalah kasus industri pesawat AIRBUS. Dengan subsidi awal dari konsorsium pemerintah Jerman, Perancis dan Inggris, Airbus berhasil mengalahkan dominasi oligopoli industri pesawat Amerika (BOEING, McDonnal-Douglas). Lihat pembahasan teoritis dari berbagai macam kasus sejenis dalam Paul Krugman (ed.), “Strategic Trade Policy and the New International Economics”, Cambridge, MIT Press, 1986.
7 Mulai banyak literatur ekonomi tentang ‘industrial-policy’ ala Jepang yang sangat berbeda dengan model laissez-faire (pasar bebas).
8 Winfried Jung (ed.), “Social Market Economy: An Economic System for Developing Countries Billion”, Academia Verlag Richarz (AV), Saint Agustin, Germany, 1990.
9 Lihat Prof. Paul Kennedy, “The Decline of Nations” Yale University Press.
10 Keterangan Press Presiden Mexico Carlos Salinas.