Otoriter dan Konservatif*
Fungsi dan peran hukum sangat dipengaruhi dan kerapkali diintervensi oleh kekuatan politik. Di Indonesia konfigurasi politik berkembang melalui tolak-tarik antara yang demokratis dan otoritarian sedangkan karakter produk hukum mengikutinya dalam tolak-tarik antara yang responsif dan yang konservatif. Sementara itu, untuk membangun tertib tata hukum dan meminimalisasikan pengaruh politik, “judicial review” sebenarnya dapat dijadikan alat kontrol yang baik. Tetapi, menurut penulis, ketentuan-ketentuan tentang judicial review di dalam berbagai peraturan perundangan ternyata mengandung pula kekacauan teoretis sehingga tidak dapat dioperasionalkan.
Pertanyaan Akademis
Pertanyaan akademis utama dalam kajian ini adalah “bagaimana pengaruh konfigurasi politik terhadap karakter produk hukum di Indonesia.” Permasalahan tersebut dipilih karena adanya konstatasi bahwa otonomi hukum di Indonesia cenderung selalu lemah terutama jika ia berhadapan dengan subsistem politik. Tegasnya, konsentrasi energi hukum selalu kalah kuat dari konsentrasi energi politik.1 Konstatasi ini dapat dilihat dari fakta bahwa sepanjang sejarah Indonesia, pelaksanaan fungsi dan penegakan hukum tidaklah berjalan seiring dengan perkembangan strukturnya. Dikatakan bahwa jika program kodifikasi dan unifikasi hukum dijadikan ukuran maka pembangunan struktur hukum telah berjalan dengan cukup baik dan stabil karena dari waktu ke waktu ada peningkatan produktivitas; tetapi pada sisi lain dapat dilihat juga bahwa fungsi hukum cenderung merosot.2 Dapat dikatakan bahwa struktur hukum dapat berkembang dalam segala konfigurasi politik yang ditandai dengan keberhasilan pembuatan kodifikasi dan unifikasi berbagai bidang hukum tetapi pelaksanaan fungsi atau penegakan fungsi hukum cenderung semakin lemah. Ketidaksinkronan pertumbuhan antara fungsi dan struktur hukum itu disebabkan oleh terjadinya gangguan oleh tindakan-tindakan politik terhadap upaya penegakan fungsi hukum tersebut. Seorang pakar menyebut situasi tersebut dalam gambaran hubungan antara rel dan kereta api. Jika rel diibaratkan hukum dan kereta api sebagai politiknya maka akan terlihat bahwa kereta api itu telah berjalan di luar relnya.3 Kerapkali hukum itu tidak ditegakkan sebagaimana mestinya karena adanya intervensi kekuatan politik.
Dari berbagai dimensi dalam diskusi-diskusi tentang politik hukum (seperti yang menjadi perspektif resmi dalam GBHN) tulisan ini menyoroti hubungan antara subsistem politik dan subsistem hukum yang bahasannya mencakup pula pengaruh konfigurasi politik terhadap pembuatan, karakter, dan pelaksanaan produk hukum.
Hukum sebagai Produk Politik
Asumsi dasar yang dipergunakan kajian ini adalah hukum merupakan produk politik sehingga karakter setiap produk hukum akan sangat ditentukan atau diwarnai oleh imbangan kekuatan atau konfigurasi politik yang melahirkannya. Asumsi ini dipilih berdasarkan kenyataan bahwa setiap produk hukum merupakan produk keputusan politik sehingga hukum dapat dilihat sebagai kristalisasi dari pemikiran politik yang saling berinteraksi di kalangan para politisi. Meskipun dari sudut “das sollen” ada pandangan bahwa politik harus tunduk pada ketentuan hukum namun kajian ini lebih melihat sudut “das sein” atau empiriknya bahwa hukum lah yang dalam kenyataannya ditentukan oleh konfigurasi politik yang melatarbelakanginya. Untuk kasus Indonesia terjadi juga fenomena menonjolnya fungsi instrumental hukum sebagai sarana kekuasaan politik dominan yang lebih terasa bila dibandingkan dengan fungsi-fungsi lainnya, bahkan dapat dilihat dari pertumbuhan pranata hukum, nilai dan prosedur, perundang-undangan dan birokrasi penegak hukum yang bukan hanya mencerminkan hukum sebagai kondisi dari proses pembangunan melainkan juga menjadi penopang tangguh struktur politik, ekonomi, dan sosial.4 Pada negara yang baru merdeka, posisi hukum seperti itu tampak sangat menonjol karena kegiatan politik di sana merupakan agenda yang menyita perhatian di dalam rangka pengorganisasian dan pengerahan berbagai sumberdaya guna mencapai tujuan dalam masyarakat.5 Karakter yang menonjol dari situasi seperti itu adalah pengutamaan tujuan, isi dan substansi di atas prosedur atau cara-cara untuk mencapai tujuan tersebut seperti yang digariskan oleh ketentuan-ketentuan hukum.6 Lagipula pembangunan yang dianut di Indonesia di bawah pemerintah Orde Baru misalnya, telah membawa dipilihnya stabilitas politik sebagai prasyarat bagi berhasilnya pembangunan ekonomi yang merupakan titik berat programnya.7
* Tulisan ini merupakan ringkasan disertasi penulis yang dipertahankan di depan Sidang Senat Terbuka Universitas Gadjah Mada (UGM) Yogyakarta, 25 Juni 1993.
1 Lihat, Satjipto Rahardjo, Beberapa Pemikiran Tentang Ancangan Antar Disiplin Dalam Pembinaan Hukum Nasional (Bandung: Sinar Baru, 1985), hal. 71.
2 Arbi Sanit, “Politik Sebagai Sumberdaya Hukum, Telaah Mengenai Dampak Tingkah laku Politik Elit dan Massa Terhadap Kekuatan Hukum di Indonesia,” dalam Artidjo Alkostar dan M. Sholeh Amin (ed.), Pembangunan Hukum dalam Perspektif Hukum Nasional (LBHYogyakarta dan Rajawali Jakarta, 1986), hal. 39-85.
3 Lihat, Sri Soemantri Martosuwignyo, “Pembangunan Hukum Nasional Dalam Perspektif Kebijaksanaan,” makalah pada Pra Seminar Identitas Hukum Nasional di Fakultas Hukum UII, Yogyakarta, 19-21 Oktober 1987.
4 Mulyana W. Kusumah, Perspektif, Teori, dan Kebijaksanaan Hukum (Jakarta: Rajawali, 1986), hal. 19-20.
5 Satjipto Rahardjo, op.cit
6 Ibid.
7 Lihat, Todung Mulya Lubis, “Perkembangan Hukum Dalam Perspektif Hak Azasi Manusia,” makalah untuk Raker Peradin, November 1983.