Studi dan analisis dengan menggunakan teori elit jarang dilakukan oleh para akademisi walaupun Indonesia dirancang dengan sistem pemerintahan presidensial yang kuat. Di antara kelangkaan studi tersebut, Saafroedin Bahar menulis ulasan struktural dan komprehensif berdasar tinjauan elit tentang bagaimana berfungsinya elit dalam tatanan negara RI yang memiliki kemajemukan rakyat secara kultural. Kajian terhadap sejarah politik Indonesia pasca Proklamasi tampaknya dapat menerangkan banyak hal secara koheren, konsisten dan sistematik.
Sejarah konstitusi Indonesia dapat merupakan lahan yang amat subur bagi sebuah studi berkelanjutan tentang peranan Elit dalam negara nasional. Alasan-nya ialah karena Undang-Undang Dasar 1945 (UUD 1945) menganut sistem pemerintahan presidensial dengan kewenangan yang besar pada presiden, baik dalam bidang eksekutif maupun dalam bidang legislatif. Presiden dapat dipilih kembali setiap lima tahun. Dalam tahun 1978, terhadap kaidah konstitusional tersebut Majelis Permusyawaratan Rakyat (MPR) menentukan bahwa Sidang Istimewa hanya diadakan jika Presiden sung-guh-sungguh melanggar Garis-garis Besar Haluan Negara (GBHN) dan tidak mengoreksinya setelah diperingatkan dua kali oleh Dewan Perwakilan Rakyat (DPR) dalam masa tiga bulan. Sepanjang Presiden melaksanakan GBHN secara tertib, pada dasarnya dia dapat dipilih secara terus menerus setiap lima tahun. Dengan tatanan demikian, secara konstitusional dimungkinkan bagi seorang Presiden yang baik untuk mengabdikan seluruh potensi dirinya — dengan bantuan subelite yang dipandangnya perlu — dalam waktu yang cukup untuk memajukan bangsa-nya. Dapat diambil kesimpulan bahwa secara
mplisit para perancang UUD 1945 serta para anggota MPR pada 1978 tidak menghendaki pergantian Presiden yang terlalu sering.1
Kelompok elit — yang secara struktural terdiri dari strategic elite, subelite dan contraelite — adalah lapisan kecil pemimpin yang berada di puncak kekuasaan negara, yang mempunyai kekuasaan dan pengaruh dalam menentukan alokasi sumber daya nasional. Mereka yang tidak, atau tidak lagi, berada dalam jajaran elit secara konseptual adalah massa. Terkecuali dalam saat-saat luar biasa tatkala massa seakan-akan mempunyai kehendaknya sendiri, lazimnya peranan mereka bersifat pasif dan terbatas pada memberikan atau menolak legitimasi peranan elit.
Namun peranan massa bukanlah tanpa arti. Agar dapat terus memerintah, elit memerlukan legitimasi massa. Tanpa legitimasi massa, elit tidak akan memperoleh kerjasama dan dukungan dan akan terpencil sendiri. Mašša malah dapat mengalihkan kerjasama dan dukungannya kepada kandidat elit yang lain. Karena itu, suatu tantangan mendasar yang dihadapi oleh elit di manapun adalah merumuskan kebijaksanaan dan strategi yang tepat untuk memperoleh legitimasi kekuasaannya terhadap massa. Kegagalan memperoleh legitimasi dari massa akan berarti berakhirnya peranan sebagai elit yang sedang berkuasa, dengan konsekuensi yang sukar diperkirakan secara persis.
Dengan anutan faham kedaulatan rakyat oleh UUD 1945, massa mempunyai bargaining chip yang kuat dalam kehidupan ketatanegaraan.2 Posisi massa ini akan semakin efektif jika mereka mampu mengorganisasikan diri secara teratur dalam organisasi kemasyarakatan dan organisasi kekuatan sosial politik, yang mampu melakukan lobby dengan kelompok elit. Posisinya akan lemah jika, selain terfragmentasi, juga tidak mampu berorganisasi dan melakukan lobby, baik secara berkala dalam pemilihan umum (Pemilu) maupun dalam kegiatan pemerintahan sehari-hari. Untuk meningkatkan kesadaran politik masyarakat, GBHN memberikan arahan bagi peluncuran program pendidikan politik. Dengan demikian diharapkan peningkatan kualitas pendidikan politik pada khususnya dan kualitas pendidikan umum pada umumnya akan mempunyai dampak konstruktif terhadap kehidupan kenegaraan.
Elit Indonesia menghadapi suatu tantangan kepemimpinan yang khas terhadap massa karena massa rakyat Indonesia secara kultural adalah majemuk. Kemajemukan kultural rakyat mempunyai makna politik, bukan saja karena setiap etnik mempunyai daerah asal yang jelas batas-batasnya, dan sebagian besar merupakan daerah otonom, tetapi juga karena setiap kultur dan subkultur tersebut mempunyai kultur politiknya sendiri. Sistem nilai kultur politik rakyat yang beraneka ragam itu bisa sama dan juga bisa berbeda dengan kultur politik nasional yang telah, sedang atau akan dikembangkan oleh elit. Tentu saja tidak ada masalah jika kultur politik rakyat adalah sama dan sebangun dengan kultur politik elit. Masalah baru timbul jika keduanya berbeda apalagi bertatangan. Dalam hal yang terakhir, kualitas kenegaraan elit diuji sampai ke akar-akarnya. Elit yang mempunyai kualitas kenegaraan yang tinggi akan mampu memainkan peranannya dengan baik dalam melakukan alokasi sumberdaya nasional dengan dukungan penuh massa. Sebaliknya, elit yang tidak atau kurang mempunyai kualitas akan mengalami kesulitan besar, baik dalam mengalokasikan sumber daya nasional maupun dalam memperoleh legitimasi dari massa.
Sistem pemerintahan presidensial, menurut UUD 1945, jelas sekali mengakui peranan penting seorang tokoh utama elit, yang dipersonifikasikan dalam diri Presiden. Jika lembaga-lembaga negara lain merupakan suatu badan kolektif, maka kepresidenan sebagai lembaga negara hanya terdiri dari satu orang.3 Dalam bahasa Inggeris yang sangat lugas, Penjelasan UUD 1945 merumuskan hal itu dengan menyatakan adanya concentration of power and responsibility upon the President. Baik Wakil Presiden, Dewan Pertimbangan Agung maupun para Menteri adalah sekadar wakil, penasehat atau pembantu Presiden.4 Dalam hubungan itulah James D. Barber menyarankan agar watak pribadi presiden dipelajari dengan sungguh-sungguh.5
1 Perlu kita ingat bahwa amandemen Konstitusi Amerika Serikat mengenai pembatasan masa jabatan Presiden ini baru ada dalam dasawarsa ketiga abad ke-20, setelah negara tersebut berusia mendekati dua abad dan telah mempunyai tradisi demokrasi yang kukuh. Dengan demikian, maka kehendak politik untuk mempunyai pemerintah yang tidak terlalu sering berganti pada dasarnya tidak terlalu ganjil.
2 Dalam bulan November 1995, BP-7 Pusat menyelenggarakan sebuah seminar tentang kedaulatan rakyat ini dalam rangka acara Peringatan 50 Tahun Indonesia Merdeka. Makalah-makalah utama seminar tersebut sudah diterbitkan oleh BP-7 Pusat. Lihat Saafroedin Bahar dan Ismail Harianto (eds), Kedaulatan Rakyat (Jakarta: BP-7 Pusat, 1997).
3 Peranan Presiden sebagai tokoh utama elit ini juga diakui dalam negara federal seperti Amerika Serikat. Dennis Florig menjelaskan posisi pribadi Presiden Amerika Serikat sebagai berikut. “He is simultaneously the symbolic embodiment of the nation and the most powerful figure in political system;” lihat, Dennis Florig, The Power of Presidential Ideologies (Connecticutt: Westport, 1992), hal.4.
4 Jika kita bandingkan dengan sistem pemerintahan presidensial di Amerika Serikat, kekuasaan Presiden menurut UUD 1945 jauh lebih besar. Konstitusi Amerika Serikat dirancang berdasar ide separation of powers antara cabang legislatif, eksekutif dan yudikatif, sehingga seorang Presiden Amerika Serikat secara terus menerus harus “berjuang” untuk dapat melaksanakan tugasnya. Seorang Presiden Republik Indonesia menerima tugasnya dari Majelis Permusyawaratan Rakyat dalam bentuk Garis-garis Besar Haluan Negara dan untuk melaksanakannya dia dibekali tidak hanya dengan kewenangan eksekutif tetapi juga sebagian dari kewenangan legislatif. Dengan demikian, besarnya kekuasaan eksekutif seorang presiden di Indonesia bukanlah kehendaknya sendiri, tetapi merupakan ciri khas dari sistem pemerintahan presidensial berdasar UUD 1945.
5 Lihat, James David Barber, “The Presidential Character,” dalam Harry Bailey, Jr dan Jay M. Syafritz (eds.), The American Presidency, Historical and Contemporary Perspectives (Chicago, Ill: The Dorsey Press, 1988), hal. 395.