KEHADIRAN BUMN sering dikaitkan dengan ideologi dan nasionalisme. Itu tidak begitu salah, karena sejarah pemikiran ekonomi menunjukkan bahwa pada awal perkembangannya, dan terutama pada dasawarsa ’60-an, peranan BUMN yang memimpin, ditampilkan oleh para ekonom terkemuka, seperti Moh. Sadli, dengan alasan ideologis, khususnya sosialisme. Tapi tentu saja, alasan ideologis itu selalu didukung dengan argumentasi berdasar rasionalitas ekonomi. Demikian pula sewaktu terjadi tindakan nasionalisasi perusahaan-perusahaan asing pada tahun 1957 di Indonesia, ketika itu ideologi nasionalisme sedang pasang naik. Ketika pemerintah Aljazair mencari legitimasi terhadap kehendaknya melakukan tindakan pengambilalihan perusahaan-perusahaan asing pada tahun 1974, ia memanfaatkan iklim nasionalisme yang masih tersisa di Dunia Ketiga, dalam Gerakan Non-Blok.
Sungguhpun demikian, perlu diperhatikan, bahwa BUMN yang berkembang sesudah Perang Dunia ke II di Dunia Ketiga bukanlah semata-mata buah kemerdekaan, walaupun gejala itu tidak diingkari. BUMN sudah dibentuk di negara-negara yang kini disebut sebagai bekas jajahan itu, sejak awal abad XX, bahkan sejak abad XVII, sebagai bagian dari perkembangan perekonomian Eropa Barat dan negara penjajah umumnya. Akarnya bisa dilacak dari mazhab Merkantilisme, ideologi Sosialisme, dan evolusi kapitalisme yang melahirkan paham Negara Kesejahteraan (Welfare State). Dibentuknya BUMN oleh pemerintah Dunia Ketiga, selain dapat dikembalikan ke pada alasan ideologi dan paham ekonomi, juga merupakan kelanjutan dari sistem ekonomi kolonial yang idenya diambil alih oleh pemerintah-pemerintahan nasionalis.
Pemerintah kolonial memang mengambil sikap yang berbeda-beda tentang peranan negara dalam kegiatan produksi. Pola pertama adalah sikap laissez faire, di mana pemerintah membatasi peranan negara dalam memelihara hukum dan ketertiban saja. Kalaupun negara ikut menyediakan kebutuhan masyarakat, maka yang dimasuki hanyalah bidang-bidang yang dipandang menyangkut kepentingan umum saja, misalnya pos telegrap, radio atau perkereta-apian. India, pada zaman kolonial mengalami kebijaksanaan seperti ini, walaupun kelompok ekonomi kunci dalam masyarakat belum tentu menyongkongnya.
Pola kedua melihat perlunya negara menyediakan beberapa public utilities seperti penyediaan air minum atau listrik. Di samping itu, negara memandang perlu untuk memasuki bidang-bidang yang bisa menimbulkan dan membutuhkan monopoli seperti, gula, tembakau, garam, cengkih dan bahkan bisa memasuki beberapa industri tertentu, umpamanya sandang dan pangan. Tujuannya bisa untuk mengontrol produksi atau pun distribusi, bisa pula untuk mendapatkan keuntungan bagi negara. Peranan negara, dalam situasi ini lebih banyak disebabkan oleh desakan situasi, dalam keadaan perang umpamanya, atau guna menghadapi situasi darurat, misalnya untuk mengatasi masalah kekurangan sandang, pangan atau obat-obatan. Sri Langka di bawah pemerintah Inggeris atau Korea dalam penjajahan Jepang mengalami kebijaksanaan itu.
Sedangkan pola ketiga memandang positif peranan negara. Di bawah jajahan AS, Filipina mengalami situasi tersebut. Di sini negara dan swasta dipandang dapat mengemban peranan untuk melaksanakan misi pembangunan dan perkembangan ekonomi. Bidang-bidang yang bisa dimasuki oleh peranan baik negara maupun swasta umpamanya adalah pertambangan, perumahan atau pelayanan sosial, seperti penyediaan air minum. Pada masa itu terjadi ekspansi peranan BUMN yang menangani banyak bidang, termasuk dalam produksi kelapa, beras, jagung, tembakau, serat abaka hingga ke listrik, telepon dan gas bumi. Sungguhpun demikian, peranan relatif dari sektor negara dan swasta itu dipengaruhi pula oleh partai yang berkuasa di AS. Ketika partai Republik menang umpamanya, pemerintah dikekang peranannya dalam bisnis.
Pola di Indonesia
Pada masa kolonial, Indonesia pada dasarnya mengalami pola kedua. Peranan swasta mulai berkembang sejak dilaksanakannya kebijaksanaan liberal pada tahun 1870 dan bermula di bidang perkebunan. Selanjutnya, peranan swasta meningkat di bidang perdagangan, untuk mengisi kebutuhan barang-barang industri dan untuk membuka pasar bagi barang-barang industri di negara-negara Belanda. Politik ini kurang lebih bertahan hingga jatuhnya pemerintah kolonial Belanda pada tahun 1939, walaupun dalam dasawarsa ’30-an, mulai berkembang pula peranan swasta di bidang industri dalam rangka menanggulangi persaingan barang-barang impor dari Jepang.
Tumbuhnya BUMN pada masa kemerdekaan, sebenarnya untuk sebagian merupakan reaksi terhadap situasi kolonial. Sesudah kemerdekaan, perusahaan-perusahaan Belanda dan asing lainnya, melanjutkan operasinya di Indonesia hingga dilakukannya tindakan nasionalisasi pada tahun 1957. Situasi itulah yang melatar belakangi, mengapa para pemimpin Indonesia mengambil posisi yang nasionalis dan sosialis, seperti dikatakan oleh Glassburner. Sungguhpun demikian, Syafruddin Prawiranegara mempunyai pendapat lain. Baginya, modal asing berperan positif terhadap perkembangan ekonomi. Dalam situasi di mana modal swasta masih lemah dan penerimaan pemerintah terbatas, maka lebih baik membiarkan modal asing beroperasi, asalkan keuntungannya diinvestasikan kembali dan pemerintah bisa menarik pajak untuk membiayai pemerintahan dan pembangunan, terutama di bidang pertanian.
Tapi, para pemimpin Indonesia umumnya, termasuk Sumitro Djojohadikusumo, cenderung untuk melakukan nasionalisasi. Menurut pendapatnya, bangsa Indonesia harus berani memulai industrialisasi dengan kemampuannya sendiri. Hal itu merupakan bagian dari proses belajar. Apabila swasta pribumi belum mampu mengemban misi ini, maka negara bisa memeloporinya. Betapapun sebagian elite terpelajar telah memiliki modal pengalaman di bidang ekonomi dalam birokrasi kolonial. Sementara itu, dengan segala keterbatasannya, negara bisa mengadakan modalnya. Oleh sebab itu, pemerintah harus terjun di bidang perbankan untuk bisa mendukung permodalannya, sebagai lembaga penyalur dana pemerintah.
Sebagaimana di negara-negara Asia Tenggara umumnya, Indonesia juga menghadapi masalah etnis Cina. Kelompok etnis ini telah maju terdahulu di zaman kolonial sebagai warga negara kelas dua yang masih mendapatkan previlise. Jika sistem laissez faire dianut sepenuhnya, maka kaum pribumi akan ketinggalan. Tapi di pihak lain, perkembangan ekonomi golongan etnis Cina itu tidak bisa juga dicegah dengan sistem diskriminasi. Betapapun modal dan pengalaman mereka sangat dibutuhkan. Karena itu maka, dalam situasi di mana kaum pribumi belum begitu mampu bersaing, negara perlu tampil, sebagai arena pengembangan kewiraswastaan pribumi. Melalui pemerintah, modal dan keterampilan bisa dimobilisasikan.
Sikap negara yang diwakili oleh pemerintah itu terhadap BUMN pada dasarnya bersifat “positif developmentalis”. Hanya saja di bidang-bidang tertentu di mana BUMN memegang monopoli penuh, sektor negara beroperasi dalam sistem non-pasar. Monopoli oleh negara itu sebenarnya dimaksudkan untuk mencegah kemungkinan monopoli swasta yang bisa terjadi dalam sistem pasar bebas. Tetapi sistem non-pasar ini bisa dan di banyak kasus telah menimbulkan kerugian, tidak saja terhadap konsumen, karena mungkin harus membayar lebih tinggi dari harga, seandainya ditentukan oleh pasar, tapi juga kepada negara, sebagai akibat pemborosan sumberdaya.
Dalam sistem ekonomi Indonesia, sektor negara diakui dan telah hadir peranannya. Misinya tidak hanya satu saja, BUMN bisa mendapatkan keuntungan bagi negara, tetapi juga bisa membayar pajak. Selain itu, sektor negara diperlukan di bidang-bidang industri dasar, strategis, yang bersifat merintis dan yang membutuhkan modal besar. Demikian pula dalam menyediakan kebutuhan rakyat banyak. Hal yang dipermasalahkan kini adalah, bahwa sektor negara ternyata telah memasuki bidang-bidang tertentu yang bisa dikerjakan swasta atau seharusnya diserahkan kepada swasta atau koperasi. Lebih dari itu, bidang-bidang yang dahulu diperuntukkan oleh negara, atas nama kepentingan masyarakat, sekarang dalam kenyataannya telah dimasuki oleh swasta yang hasilnya menunjukkan bahwa swasta bisa melaksanakan misi memenuhi kebutuhan masyarakat tersebut dengan lebih baik. Di bidang-bidang yang membutuhkan modal besar pun dewasa ini sudah bisa ditanggapi oleh sektor swasta, karena makin tersedianya modal dalam masyarakat yang diikuti dengan kemajuan di bidang perbankan dan lembaga pasar modal serta makin terbukanya akses terhadap modal luar negeri.
Tapi di pihak lain, karena makin terbukanya akses terhadap ilmu manajemen dan teknologi canggih, maka hal-hal yang tadinya merupakan faktor kelebihan sektor swasta, kini juga dapat dimanfaatkan oleh BUMN untuk bisa bersaing dengan swasta. Dengan perkataan lain, BUMN dan sektor swasta mempunyai kesempatan yang sama untuk mengembangkan profesionalisme dan mencapai efisiensi usaha. Soalnya adalah, apakah semua sektor itu mendapatkan perlakuan yang sama dalam sistem pasar untuk bisa bersaing secara sehat dan tanpa menimbulkan distorsi dalam mekanisme pertumbuhan, pemerataan dan stabilitas ekonomi. Apabila terjadi perkembangan, di mana di satu pihak semua sektor diperlakukan sama dalam mekanisme pasar, tanpa proteksi dan subsidi dan di pihak lain sektor negara juga diberi kesempatan yang lebih luas untuk memasuki pasar dalam mengemban misi khususnya, maka suatu ciri baru dalam sistem perekonomian akan lahir di Indonesia dalam mengatasi dilema Demokrasi Ekonomi.
Demikian pula halnya BUMN di Indonesia. Tentu benar, bahwa berbagai BUMN besar, adalah hasil nasionalisasi perusahaan-perusahaan swasta Belanda, yang disebut The Big Ten atau the Big Five, seperti Borsumij, Jacobson van den Berg, Internatio, Lindeteves atau Geo Wehry. Tapi sejak zaman kolonial, negara juga ikut serta sebagai investor di berbagai bidang kegiatan ekonomi, terutama di bidang-bidang pertanian, perbankan, pelayanan umum, pertambangan, energi dan perdagangan.
Pada masa awal kemerdekaan, pemerintah RI telah mengambil langkah untuk membentuk BUMN. Langkah itu dilakukan karena desakan situasi. Yaitu mengisi bidang-bidang produksi barang dan jasa yang tadinya dikerjakan oleh perusahaan-perusahaan Belanda dan asing lainnya.