BIROKRASI memang tidak hanya menunjuk pada sistem pemerintahan. Di kantor-kantor swasta juga ada birokrasi. Tapi kalau orang berbicara mengenai birokrasi, asosiasi yang timbul selalu mengarah pada kantor pemerintah. Dalam pengertiannya yang asli, birokrasi memang menggambarkan suatu organisasi pemerintahan yang terdiri dari para pejabat dalam suatu hubungan hirarkis. Dalam sistem hubungan seperti itu, maka birokrasi mengandung sifatsifat tertentu yang berlaku hampir universal dan melahirkan suatu pengertian yang disebut birokratisme. Penganutan pada sifat rutin, kaku dalam menerapkan peraturan, cenderung menunda pekerjaan, enggan memikul suatu tanggung jawab dan penolakan terhadap eksperimen dan inovasi, adalah ciri-ciri yang sering disebut birokratisme.
Historis, birokrasi berasal dari aristokrasi, sekalipun di Barat. Tapi sejak Revolusi Perancis, birokrasi telah diidealisasikan sebagai bersumber dari rakyat, dijalankan oleh rakyat atau setidaktidaknya dikontrol oleh rakyat dan mengabdi kepada kepentingan rakyat. Sekalipun Marx berpendapat bahwa negara dalam masyarakat kapitalis yang telah mengalami Revolusi Industri pada hakekatnya merupakan “kelompok eksekutif yang menyelenggarakan kepentingan seluruh borjuasi”, namun dia ada kalanya melihat juga telah adanya tekanan-tekanan demokratis dari masyarakat, sehingga telah berkembang apa yang dia sebut sebagai ‘otonomi relatif’ dari negara. Di negara demokrasi borjuis, kadangkala negara berusaha memperjuangkan kepentingan rakyat.
Pengaruh Revolusi Perancis ini masuk ke Indonesia sejak abad XIX, melalui pejabat-pejabat kolonial seperti Herman W. Daendels dan Thomas S. Raffles. Tapi dalam proses selanjutnya yang lahir adalah pangreh praja, yang ke atas mengabdi kepada negara kolonial, ke bawah bertindak sebagai penguasa atas rakyat. Birokrasi tetap berkembang dalam pola dan sifat heredites-patrimonial. Dengan perkataan lain, birokrasi merupakan warisan turun-temurun. Revolusi nasional 1945 belum mampu juga menghilangkan sifat-sifat itu dalam jangka waktu yang cukup lama, sekalipun negara telah diletakkan di atas prinsip kedaulatan rakyat. Negara dan pemerintah masih tetap merupakan wadah dari kelas priyayi dengan ciri-ciri birokratisme seperti yang disebut tadi, yang kepentingannya dipertahankan juga melalui partai-partai politik tertentu.
Pada 1960-an, ketika teori modernisasi mengenai negara-negara baru merdeka sedang pasang-naik terutama di AS, sejumlah sarjana melihat birokrasi sebagai kenyataan yang tidak bisa diremehkan dalam proses perubahan sosial yang bisa menerima ekspansi kapitalis. Namun sikap mereka sebenarnya ambivalen. Di satu pihak La Palombara umpamanya melihat birokrasi sebagai satusatunya sektor sosial yang cukup luas yang bersedia menerima “tanggung jawab dalam transformasi sosial”, bahkan keterlibatan sektor publik itu dalam program-program sosial ekonomi sudah menjadi komitmen ideologi yang gigih. Karena itu perlu bagi mereka untuk memikirkan konsep alternatif mengenai peranan birokrasi dalam perkembangan ekonomi dan proses modernisasi. Tapi di pihak lain Spengler — seperti halnya Harold Laski, teoritikus ilmu politik tua yang memandang birokrasi sebagai “ancaman terhadap kebebasan warga negara” — melihat sektor publik yang luas itu sebagai “ancaman terhadap perekonomian”. Tidak jelas, apakah yang dimaksud adalah “perekonomian masyarakat” atau “kekuatan ekonomi kapitalis” dari luar.
Sejak pemerintahan Orde Baru, boleh dikatakan, gengsi birokrasi dan birokrat meningkat cukup berarti. Ini gara-gara citra yang dibawa oleh sekelompok cendekiawan yang berasal dari perguruan tinggi dan lembaga penelitian, yang kemudian dikenal sebagai ‘teknokrat’ ke lingkungan birokrasi. Sudah tentu, sifat pokok birokrasi itu, pada awalnya belum banyak berubah. Perubahan itu memakan waktu lama, setelah melalui proses pendidikan non-formal yang cukup lama dan masuknya sarjanasarjana baru. Sebenarnya, dalam proses modernisasi, kaum birokrat umumnya, bahkan sebagian besar pimpinan negara, yang dalam sistem tradisional merupakan panutan itu, lebih berkedudukan sebagai obyek, sedangkan sekelompok cendekiawan, terutama yang beroleh pendidikan tinggi di luar negeri, berperan sebagai subyek.
Perubahan besar yang dibawa oleh kaum teknokrat adalah menumbuhkan fungsi baru birokrasi, dari semata-mata sebagai penguasa dan administrator atau regulator ekonomi menjadi pelaku ekonomi dalam sistem perekonomian nasional. Birokrasi menjadi administrator of things, untuk meminjam istilah Saint Simon dan bukan pengatur manusia. Fenomena menyolok perubahan itu adalah ketika negara mengusahakan kredit luar negeri dan mengembalikannya dari penerimaan dalam negeri yang membutuhkan menejemen ekonomi dari sumber daya. Setiap tahun pemerintah membuat anggaran penerimaan dan belanja yang terbuka bagi diskusi di DPR dan masyarakat umum.
Peranan birokrasi sebagai penguasa dan pengatur masyarakat tentu tetap berlangsung. Tapi peranannya sebagai pemberi jasa kemasyarakatan meningkat. Kini, birokrasi sangat berkepentingan terhadap tumbuhnya kegiatan ekonomi masyarakat dan peningkatan produktivitasnya, karena dari situlah diharapkan tumbuhnya sumber penerimaan negara. Kesadaran itu kurang, ketika negara masih menguasai sumber penerimaan migas yang melimpah. Dengan merosotnya harga migas, pemerintah perlu memikirkan sumber-sumber baru, tidak saja dari BUMN yang menghasilkan barang, tetapi terutama dari pelayanan jasa kepada masyarakat.
Kurangnya layanan jasa tidak hanya akan mendatangkan keluhan dan protes, melainkan juga kelangsungan eksistensinya, seperti tercermin dari tuntutan ‘privatisasi’ peranan negara. Banyak sekarang ini pengambilalihan fungsi negara oleh swasta. Dan sekarang, makin berkembang perekonomian, makin tumbuh ‘birokrasi alternatif’, seperti diharapkan oleh La Palombara, tapi di luar sektor negara. Sementara birokrasi alternatif makin tumbuh di lingkungan swasta, negara didorong untuk berkembang menjadi suatu korporasi besar yang menuntut profesionalisme. Tumbuhnya birokrasi di kantor swasta juga menimbulkan kekhawatiran berkembangnya birokratisme yang serupa di perusahaan negara. Tapi profesionalisme dan penggunaan peralatan canggih seperti komputer, telah banyak menolong. Harapan berkurangnya birokratisme sebaliknya layak kalau timbul juga profesionalisme di sektor publik.
Masuknya rasionalisme ekonomi, saya kira merupakan faktor yang akan secara kuat mempengaruhi perilaku birokrasi, lebih ampuh dari usaha indoktrinasi ideologi. Kompetisi dari peranan perusahaan swasta dan LPSM (Lembaga Pengembangan Swadaya Masyarakat) mendorong birokrasi sektor publik untuk mengadopsi prinsip efisiensi dan produktivitas. Kalau tidak, maka birokrasi akan menjadi sumber utama ‘ekonomi biaya tinggi’ yang mengancam perekonomian masyarakat, seperti kata Spengler.