Dilema Otonomi dan Ketergantungan
Komitmen politik yang terdapat dalam Undang-undang tentang Pokok-pokok Pemerintahan di Daerah adalah otonomi daerah yang nyata, bertanggung jawab dan dinamis. Namun dalam prakteknya terjadi sentralisasi yang dominan baik dalam perencanaan maupun implementasi pembangunan. Ketergantungan keuangan pemerintahan daerah terhadap pemerintahan pusat tetap tinggi. Pemerintahan daerah kehilangan keleluasaan bertindak memutuskan sesuatu yang penting. Bagaimana kesiapan Pemda Tingkat II memasuki era otonomi daerah.
Sejak tahun 1966, pemerintah Orde Baru (Orba) telah membangun suatu pemerintahan nasional yang kuat dengan menempatkan stabilitas politik sebagai landasan untuk mempercepat pembangunan ekonomi Indonesia. Politik sebagai panglima telah digantikan oleh ekonomi sebagai panglima, dan mobilisasi massa atas dasar kepartaian secara perlahan digeser oleh birokrasi dan politik teknokratis. Dalam konstelasi politik yang baru ini, militer menempati posisi yang paling atas dalam hirarki kekuasaan.
Kenyataan menunjukkan bahwa pemerintah Orba telah berhasil dalam melenyapkan hyperinflasi (inflasi beratus-ratus persen), mengubah modal yang mengalir ke luar negeri menjadi arus masuk modal swasta yang substansial, mengubah defisit cadangan devisa menjadi selalu positif, mempertahankan harga beras dan meningkatkan produksi beras sampai pada tingkat swasembada, menciptakan pertumbuhan ekonomi yang berkelanjutan, dan menurunkan jumlah penduduk yang berada dalam garis kemiskinan.1 Prestasi politik dan ekonomi yang mengesankan itu, telah ditupang dengan kontrol dan inisiatif program pembangunan dari pusat.
Dalam kerangka struktur sentralisasi kekuasaan politik dan otoritas administrasi inilah, Undang-undang Nomor 5 tahun 1974 tentang Pokok-pokok Pemerintahan di Daerah diluncurkan. Undang-undang telah meletakkan dasar sistem hubungan pusat-daerah yang dirangkum dalam tiga prinsip: Pertama, desentralisasi yang mengandung arti penyerahan urusan pemerintahan dari Pemerintah atau Daerah tingkat atasnya kepada Daerah di bawahnya. Kedua, dekonsentrasi yang berarti pelimpahan wewenang dari Pemerintah atau Kepala Wilayah atau Kepala Instansi vertikal tingkat atasnya kepada Pejabat-pejabat di Daerah. Ketiga, tugas pembantuan (medebewind) yang berarti pengkoordinasian prinsip desentralisasi dan dekonsentrasi oleh Kepala Daerah, yang memiliki fungsi ganda sebagai penguasa tunggal di daerah dan wakil pemerintah pusat di daerah. Akibat prinsip-prinsip ini, dikenal adanya daerah otonom dan wilayah administratif. Daerah Tingkat I atau Tingkat II sebagai sebutan daerah otonom sering diidentikkan dengan Propinsi atau Kabupaten yang merupakan wilayah administratif.
Ditekankan juga bahwa titik berat desentralisasi di Indonesia adalah Daerah Tingkat II (Dati II)2. Dasar pertimbangannya adalah: pertama, dari dimensi politik, Dati II dipandang kurang mempunyai fanatisme kedaerahan sehingga resiko gerakan separatisme dan peluang berkembangnya aspirasi federalis secara relatif menjadi minim. Kedua, dari dimensi administratif, penyelenggaraan pemerintahan dan pelayanan kepada masyarakat relatif dapat lebih efektif. Ketiga, Dati II adalah daerah “ujung tombak” pelaksanaan pembangunan sehingga Dati II-lah yang lebih mengetahui kebutuhan dan potensi rakyat di daerahnya. Pada gilirannya, yang terakhir ini dapat meningkatkan local accountability Pemda terhadap rakyatnya. Atas dasar itulah prinsip otonomi yang dianut, yaitu otonomi yang nyata, bertanggung jawab, dan dinamis, diharapkan dapat lebih mudah direalisasikan. “Nyata” berarti otonomi secara nyata diperlukan sesuai dengan situasi dan kondisi obyektif di daerah. “Bertanggung jawab” mengandung arti pemberian otonomi diselaraskan atau diupayakan untuk memperlancar pembangunan di seluruh pelosok tanah air. “Dinamis” berarti pelaksanaan otonomi selalu menjadi sarana dan dorongan untuk lebih baik dan maju.
Masalahnya kini, meskipun harus diakui bahwa UU No. 5/1974 adalah suatu komitmen politik, namun dalam praktek yang terjadi adalah sentralisasi (baca: kontrol dari pusat) yang dominan baik dalam perencanaan maupun implementasi pembangunan Indonesia. Salah satu fenomena paling menonjol dari hubungan antara sistem Pemda dengan pembangunan adalah ketergantungan Pemda yang tinggi terhadap pemerintah pusat. Ketergantungan ini terlihat jelas dari aspek keuangan. Pemda kehilangan keleluasaan bertindak (local discretion) untuk mengambil keputusan penting, dan adanya campur tangan pemerintah pusat yang tinggi terhadap Pemda. Artikel ini terutama akan membahas masalah ini. Tentunya menarik juga untuk mengkaitkan masalah ketergantungan fiskal dengan kesiapan Dati II menuju era otonomi daerah. Hal ini akan direalisasikan dengan proyek percontohan otonomi daerah di 26 Dati II yang dicanangkan April 1995.
1 Diskusi lebih lanjut mengenai catatan ‘keberhasilan’ pembangunan Indonesia lihat misalnya World Bank, The East Asian Miracle: Economic Growth and Public Policy, (Oxford: Oxford University Press, 1993), Anne Both, ed., The Oil Boom and After: Indonesian Economic Policy and Performance in the Soeharto Era, (Oxford: Oxford University Press, 1992).
2 Belakangan ini dipertegas dengan dikeluarkannya Peraturan Pemerintah (PP) nomor 45 tahun 1992 tentang Penyelenggaraan Otonomi Daerah dengan titik berat pada Dati II.