Kemiskinan yang membelit kehidupan rumah tangga nelayan tradisional disebabkan oleh faktor-faktor yang kompleks. Berbagai program bantuan pemerintah telah dilaksanakan untuk meningkatkan kesejahteraan kehidupan nelayan. Di samping itu, masyarakat nelayan cukup kreatif menciptakan strategi-strategi dasar untuk mengatasi kesulitan hidup yang dialami setiap saat. Walaupun demikian, upaya-upaya tersebut belum memberikan hasil yang maksimal untuk menuntaskan permasalahan kemiskinan dan kesenjangan sosial-ekonomi masyarakat nelayan. Karena itu, diperlukan strategi diversifikasi pekerjaan di kalangan nelayan agar akses mereka terhadap sumber-sumber pendapatan yang lain semakin luas.
Tingkat sosial-ekonomi yang rendah merupakan ciri umum kehidupan nelayan. Tingkat kehidupan mereka sedikit di atas pekerja migran atau setaraf dengan petani kecil.1 Bahkan jika dibandingkan secara seksama dengan kelompok masyarakat lain di sektor pertanian, nelayan (khususnya nelayan buruh dan nelayan kecil atau nelayan tradisional) dapat digolongkan sebagai lapisan sosial yang paling miskin.2 Pada umumnya, dalam masyarakat petani dikenal adanya pekerjaan sambilan yang menjadi sumber penghasilan pengganti ketika musim paceklik tiba. Untuk mengisi waktu luang kerja setelah musim tanam dan sambil menunggu musim panen tiba, petani serta anggota-anggota rumah tangganya bisa membuat barang-barang kerajinan, beternak, dan melakukan pekerjaan lain yang bersifat nonpertanian. Pekerjaan tersebut telah menjadi bagian integral dari aktivitas eko-
nomi mereka dan tidak mengganggu pola-pola pekerjaan pokok sebagai petani. Secara umum, hal demikian tidak terjadi dalam aktivitas ekonomi rumah tangga nelayan, mengingat nelayan sangat terikat dengan pekerjaan menangkap ikan di laut. Pola-pola pekerjaan sebagai nelayan membatasi aktivitas ke sektor pekerjaan lain, sehingga mempengaruhi pendapatan dan pengeluaran rumah tangganya.3
Perangkap kemiskinan yang melanda kehidupan nelayan disebabkan oleh faktor-faktor yang kompleks. Faktor-faktor tersebut tidak hanya berkaitan dengan fluktuasi musim-musim ikan, keterbatasan sumber daya manusia, modal, serta akses, jaringan perdagangan ikan yang eksploitatif terhadap nelayan sebagai produsen, tetapi juga disebabkan oleh dampak negatif modernisasi perikanan yang mendorong terjadinya pengurasan sumber daya laut secara berlebihan.4 Proses demikian masih terus berlangsung dan dampak lebih lanjut yang sangat terasakan oleh nelayan adalah makin menurunnya tingkat pendapatan mereka dan sulitnya memperoleh hasil tangkapan.5 Hasil studi-studi tentang tingkat kesejahteraan hidup di kalangan masyarakat nelayan telah menunjukkan bahwa kemiskinan dan kesenjangan sosial-ekonomi atau ketimpangan pendapatan merupakan persoalan krusial yang dihadapi nelayan dan tidak mudah untuk diatasi.6
Sebagai contoh, menurut data statistik 1986 (meskipun tingkat pendapatan nelayan meningkat 20,7 persen dari tahun sebelumnya), tingkat penghasilan rata-rata nelayan Jawa Timur hanya Rp 110.389,00 per tahun dan masih di bawah angka Kebutuhan Fisik Minimum (KFM) yang diperkirakan sebesar Rp 172.903,00 per tahun. Memasuki 1992, kondisi sosial-ekonomi nelayan Jawa Timur tetap belum berubah secara substansial. Dari sekitar 218.000 nelayan di Jawa Timur, tingkat pendapatan nelayan tradisional saat itu hanya Rp 142.628,00 per kapita per tahun, atau hanya sekitar separo dari KFM yang tercatat sebesar Rp 292.566,00 per tahun.7 Berdasarkan data-data ini dapat diperkirakan bahwa sampai saat ini kondisi sosial-ekonomi nelayan Jawa Timur masih tetap berada pada tahap involutif.
Berbagai upaya telah dilakukan oleh pemerintah untuk mengatasi kemiskinan dan meningkatkan kesejahteraan hidup nelayan. Sejak 1974, pemerintah telah mengeluarkan program bantuan kredit melalui Bank Rakyat Indonesia. Pada tahun-tahun berikutnya berbagai program kredit diberikan kepada nelayan, seperti Kredit Investasi Kecil (KIK), Kredit Modal Kerja Permanen (KMKP), dan Kredit BIMAS.8 Sekalipun demikian, paket bantuan kredit tersebut atau program-program bantuan lain, seperti program kredit bergulir atau dana Program IDT belum mampu mengatasi kesulitan sosial-ekonomi masyarakat nelayan. Tidak sedikit program bantuan kredit dan kredit bergulir atau dana IDT mengalami kemacetan, sehingga pemerintah harus mengkaji ulang kebijakan program bantuan kredit untuk masyarakat nelayan. Hambatan pengembalian bantuan kredit tersebut adalah kecilnya tingkat penghasilan nelayan sebagai akibat kesulitan memperoleh hasil tangkapan, besarnya biaya operasi, kerusakan peralatan tangkap, jaringan perdagangan ikan yang merugikannya, dan persepsi yang salah terhadap program bantuan pemerintah. Alasan yang terakhir ini memandang bahwa setiap program bantuan kredit modal atau peralatan tangkap yang disalurkan kepada nelayan dianggapnya sebagai pemberian cuma-cuma dari pemerintah, sehingga nelayan tidak wajib mengembalikannya.9
1 Nigel J.H. Smith, Man, Fishes, and the Amazon (New York: Columbia University Press, 1981), hal. 30.
2 Retno Winahyu dan Santiasih, “Pengembangan Desa Pantai,” dalam Mubyarto (et al), Duapuluh Tabun Penelitian Pedesaan (Yogyakarta: Aditya Media, 1993), hal. 137.
3 Lihat, Mubyarto (et al), Lembaga Dana dan Kredit Pedesaan di Provinsi Jawa Tengah (Yogyakarta: P3PK-UGM, 1987), hal. 73-74.
4 Lihat, Kusnadi, Kemiskinan Nelayan dan Pembangunan Desa Pantai: Kumpulan Karangan Tersebar (Jember: Seri Kertas Kerja No. 3, Pusat Studi Komunitas Pantai, 1997), hal. 1-7.
5 Lihat, Conner Bailey, “Mengelola Sumber daya yang Terbuka: Kasus Penangkapan Ikan di Daerah Pantai,” dalam D.C. Korten dan Sjahrir (eds.), Pembangunan Berdimensi Kerakyatan (Jakarta: Yayasan Obor Indonesia, 1988), hal. 127-136; John Kurien, “Ruining the Commons and Responses of the Commoners: Coastal Overfishing and Fishworker Actions in Kerala State, India,” dalam Dharan Ghai dan Jessica M. Vivian (eds.), Grassroots Environmental Action: People’s Participation in Sustainable Development (London: Routledge, 1992), hal. 233-235. Gejala lebih tangkap (overfishing) yang berakibat buruk terhadap kelestarian sumber daya laut dan pendapatan nelayan, khususnya nelayan tradisional, merupakan gejala yang bersifat global. Organisasi Pangan dan Pertanian Dunia (FAO) mengungkapkan bahwa sekitar 70% kawasan penangkapan ikan dunia sekarang ini, potensi sumber dayanya telah menyusut atau ditangkap secara berlebihan. Dampak negatif dari kecenderungan demikian telah menjadi salah satu dari tujuh agenda penting KTT Bumi+5 tanggal 23-27 Juni 1997 yang berlangsung di Markas Besar Perserikatan Bangsa-Bangsa (PBB) di New York. Rancangan dokumen untuk konferensi itu telah mendesak negara-negara peserta agar mencegah atau mengurangi penangkapan ikan secara berlebihan yang melampaui kapasitasnya dan mempertimbangkan dampak subsidi pemerintahnya; lihat, Kompas, 24 Juni 1997, hal. 12.
6 Lihat, Achmad Birowo (et al), “Employment and Income in Coastal Villages on the North Coast of Java,” dalam Masyarakat Indonesia 2(2), 1975, hal. 163-187; Mubyarto, Loekman Soetrisno, dan Michael Dove, Nelayan dan Kemiskinan: Studi Ekonomi Antropologi di Dua Desa Pantai (Jakarta: Rajawali, 1984); M. Husein Sawit, “Nelayan Tradisional Pantai Utara Jawa: Dilema Milik Bersama,” dalam Masyarakat Indonesia, No. 15, hal. 67-87; Kelin Tarigan, “Pengaruh Motorisasi Penangkapan terhadap Tingkat dan Distribusi Pendapatan Nelayan di Sumatera Utara.” Disertasi, Universitas Padjadjaran, Bandung, 1991; dan Bagong Suyanto, Dampak Motorisasi dan Komersialisasi Perikanan terhadap Perubahan Tingkat Pendapatan, Pola Bagi Hasil, dan Munculnya Polarisasi Sosial Ekonomi di Kalangan Nelayan Tradisional dan Nelayan Modern (Jakarta: YIIS-The Toyota Foundation, 1993).
7 Lihat, Suyanto, ibid, hal. 2-3.
8 Lihat, Winahyu dan Santiasih, loc.cit., hal. 145-147.
9 Lihat, M. Harun Jalil, Hambatan-Hambatan Pengembalian Kredit Nelayan (Darussalam, Banda Aceh: Pusat Pengembangan Penelitian Ilmu-Ilmu Sosial, Universitas Syiah Kuala, 1987), hal. 10-28 dan Kusnadi (1997a), op.cit., hal. 37-40. Sebagai contoh, pemberian kredit pola Bimas perikanan tahun 1982/1983 di Kabupaten Situbondo yang telah diterimakan kepada 205 kelompok nelayan seluruhnya berjumlah Rp 578.218.925,00. Dari jumlah kredit tersebut yang mestinya sudah habis jangka waktu pengembaliannya, baru satu paket kredit yang sudah dilunasi. Angsuran kembali kredit yang masuk sampai dengan akhir 1995 tercatat sebesar Rp 33.130.605,00 (pokok dan bunga), sehingga sisa kredit keseluruhan yang macet sebesar Rp 545.088.320,00; lihat, A. Madjid Edrisy, Laporan Evaluasi Pembangunan Perikanan di Kabupaten Situbondo (Situbondo: Kantor Dinas Perikanan Daerah Kabupaten Situbondo, 1996), hal. 30. Baru-baru ini juga diberitakan bahwa Ketua Kontak Tani Andalan (Katana), Ujung Pandang, Rahman Baddu menghimbau pemerintah agar mengucurkan kembali program dana kredit bergulir kepada sekitar 7.000-an nelayan di Sulawesi Selatan untuk membantu mengembangkan usaha mereka. Bantuan demikian sudah tidak dinikmati lagi oleh nelayan sejak dua tahun terakhir. Menurutnya, bantuan kredit bergulir sebelumnya yang berjumlah sekitar Rp 7 miliar, telah macet di tengah jalan sehingga nelayan yang belum kebagian tidak dapat memanfaatkan bantuan tersebut; lihat, Kompas, 12 September 1997, hal. 9. Dengan memperhatikan fakta-fakta tersebut, belum dapat dijamin bahwa seandainya pemerintah mengucurkan bantuan kredit bergulir kepada nelayan akan dikembalikan dengan sebaik-baiknya. Karena itu, model-model pemberian bantuan kredit kepada masyarakat nelayan seperti yang dilakukan selama ini, efektivitasnya perlu ditinjau ulang agar kelak diperoleh model-model pemberian bantuan yang benar-benar berdaya guna sesuai dengan tujuan yang diharapkan.