Sejak 1970-an tatanan ekonomi-politik internasional mengalami restrukturisasi besar-besaran dalam bentuk pengintegrasian pasar barang, jasa dan modal secara global. Perekonomian Indonesia selama pemerintahan Orde Baru, yang strategi pembangunannya dirancang dengan kucuran bantuan luar negeri dan investasi modal asing, juga terintegrasi ke dalam perekonomian global. Namun tantangan dan peluang tersebut masih sulit dimanfaatkan oleh Indonesia. Berbagai kendala internal dan eksternal melingkupi perekonomian nasional. Pelaku-pelaku ekonomi, terutama aktor-aktor lokal, sulit berperan dan bersaing di pasar global.
Salah satu asumsi yang mendasari tulisan ini adalah bahwa perilaku pemerintah Indonesia sejak Orde Baru mencerminkan upayanya untuk baik menanggapi tantangan maupun memafaatkan peluang yang datang dari lingkungan internal dan eksternalnya. Karena itu salah satu cara yang dianggap efisien untuk memahami perilaku pemerintah Orde Baru Indonesia adalah dengan menempatkannya dalam konteks kendala yang melingkupinya, terutama dalam wujud hubungan ekonomi-politik internasional.
Tatanan ekonomi politik internasional yang dihadapi semua bangsa di dunia itu, paling tidak sejak awal 1970-an sampai sekarang, mengalami restrukturisasi besar-besaran, terutama dalam bentuk pengintegrasian pasar barang, jasa dan kapital secara global. Hasilnya adalah pelipatangandaan volume dan nilai transaksi perdagangan barang dan jasa dan perkembangan transaksi pasar finansial yang jauh lebih pesat lagi.
Untuk memahami kaitan antara konteks eksternal itu dengan perilaku pemerintah, uraian tulisan ini diarahkan untuk membahas beberapa pertanyaan. Bagaimana karakteristik tatanan hubungan ekonomi-politik regional dan global yang dihadapi pemerintah dan masyarakat Indonesia? Peluang apa yang ditawarkan orde itu, dan tantangan yang ditimbulkannya, pada upaya pencapaian cita-cita pembangunan Indonesia? Akomodasi apa yang dilakukan oleh pemerintah? Apa dampaknya pada kemampuan pemerintah untuk membuat keputusan secara otonom pada tingkat nasional? Apa yang bisa dilakukan para aktor lokal, terutama pemerintah daerah, untuk menanggapi tantangan dan memanfaatkan peluang yang mungkin muncul akibat perkembangan global itu? Kondisi apa saja yang harus dipertimbangkan untuk keperluan itu?
Ekonomi Politik Perdagangan Regional: Ketimpangan di Asia-Pasifik
Tantangan yang sangat langsung dirasakan oleh bangsa Indonesia adalah tantangan yang datang dari lingkungan regional Asia-Pasifik. Bagaimana karakteristik orde yang mendasari kegiatan ekonomi-politik di wilayah ini? Secara ringkas hubungan ekonomi-politik di Asia Pasifik (termasuk Asia Tenggara) bisa digambarkan sebagai sesuatu yang bersifat hierarkis dengan tiga ciri utama, yaitu: (1) ketergantungan teknologi; (2) ketimpangan pembagian-kerja; (3) “backward integration“.
Secara de facto, wilayah ini (bahkan mungkin juga termasuk Cina) sebenarnya telah diintegrasikan ke dalam suatu sistem ekonomi di mana Jepang berperan sebagai inti dan negara-negara lain sebagai periferinya. Wujudnya adalah suatu ekonomi yang secara struktural timpang, terutama dalam produksi dan distribusi kekayaan. Misalnya, 64,3 persen dari Produk Domestik Bruto (PDB) total wilayah Asia Timur dan Pasifik Barat dihasilkan oleh ekonomi Jepang. Sekelompok negara-negara kaya, yaitu Jepang, Korea Selatan, Taiwan, Hongkong, Singapura, Australia dan Selandia Baru, yang berpenduduk hanya 12 persen dari jumlah penduduk total wilayah ini, secara bersama-sama menghasilkan 83,7 persen dari PDB total; sedangkan 88 persen penduduk lainnya hanya mampu menghasilkan 16,3 persen dari PDB total wilayah ini1.
Sebagai pihak yang dominan, Jepang menggambarkannya sebagai kondisi yang menguntungkan bagi seluruh kawasan Asia-Pasifik. Jepang menganggap dirinya mempunyai misi untuk mengangkat nasib negara lain di sekitarnya, seperti gambaran teori “angsa terbang” yang diajukan oleh Saburo Okita. Menurut bekas Menteri Luar Negeri Jepang ini, perkembangan regional Asia merupakan suatu proses tinggal landas yang berurutan seperti halnya seekor angsa yang melompat terbang dan diikuti angsa-angsa lain yang masing-masing segera mengejar dan menempatkan diri dalam kelompok yang dipimpin oleh angsa pertama. Jepang adalah angsa yang memimpin di ujung depan,
“masing-masing ekonomi lain di wilayah ini melakukan tinggal-landas secara berurutan dan segera ikut bergerak menuju tahap pembangunan yang lebih tinggi. Gerombolan angsa itu membentuk formasi-V dan hubungan di antara negara-negara dalam formasi itu tidak bersifat integrasi vertikal ataupun integrasi horisontal seperti yang umumnya diketahui. Tetapi lebih merupakan kombinasi antara keduanya. Dan karena angsa-angsa yang tinggal-landas belakangan bisa memanfaatkan pengalaman angsa-angsa pendahulunya untuk memperpendek waktu yang diperlukan untuk mengejar ketertinggalan itu, mereka secara bertahap bisa mengubah formasi terbang dari formasi-V menjadi bentuk integrasi yang horisontal”2
Dalam hal ini sebagai pemimpin Jepang mengabaikan kenyataan bahwa pengintegrasian ekonomi wilayah ini di bawah kepemimpinan Jepang itu sebenarnya menghasilkan subordinasi ekonomi negara-negara yang lebih kecil dan lebih lemah terhadap ekonomi Jepang. Salah satu mekanisme subordinasi itu adalah ketergantungan teknologi. “Angsa-angsa” yang terbang belakangan, seperti Taiwan, Korea Selatan, Hongkong dan Asia Tenggara lebih berfungsi sebagai penyedia tempat bagi industri yang padat-karya untuk merakit komponen-komponen yang diimpor terutama dari Jepang. Karena itu industrialisasi di wilayah itu sangat tergantung pada teknologi dan kapital Jepang.
1 Lihat Asia Yearbook, 1993, hal. 6-7
2 Lihat Walden Bello, Trouble in Paradise: The Tension of Economic Integration in the Asia Pacific, World Policy Journal, Vol. X, No. 2 (Summer), 1993, hal. 34