Kebijakan larangan ekspor kayu gelondongan yang merupakan bentuk intervensi langsung negara dalam industrialisasi kehutanan, khususnya kayu lapis, sangatlah kontroversial. Di satu pihak intervensi tersebut bertentangan dengan asas pasar bebas, di pihak lain larangan ekspor kayu gelondongan berhasil mendorong produksi kayu. Walaupun manfaat strategisnya lebih besar dari biaya inefisiensinya, tapi akibatnya terhadap distribusi pendapatan sangat regresif, karena tak ada mekanisme penyerapan rente yang efektif.
EKSPOR kayu lapis Indonesia meningkat dramatis dari hanya 161 juta dolar AS pada 1981 menjadi sekitar 3 miliar dolar AS pada tahun 1991. Ekspor tersebut lebih dari setengah ekspor industri pengolahan (manufactured goods) Indonesia sehingga kayu lapis sering disebut primadona ekspor Indonesia. Pangsanya dalam pasar kayu lapis (SITC 6342) meningkat dengan sangat signifikan dari hanya 3,2% pada tahun 1980 menjadi 70% pada tahun 1988.
Analisa tentang pertumbuhan yang tinggi tersebut sangat penting dilakukan karena kebijakan yang dipergunakan, yaitu larangan bertahap terhadap ekspor kayu gelondongan dan subsidi awal bagi pendirian pabrik kayu lapis, sangat bertentangan dengan pendekatan persaingan bebas (laissez-faire) dalam perdagangan dan industrialisasi. Larangan ekspor kayu gelondongan merupakan contoh dari campur tangan langsung negara dalam proses industrialisasi.
Banyak ekonom yang melakukan kritik dan berpendapat bahwa kebijakan tersebut hanya akan menciptakan industri kayu lapis yang premature, tidak efisien dan pada akhirnya mengurangi pendapatan ekspor. Perlunya suatu analisa dinamis terhadap intervensi langsung, seperti pada kasus larangan ekspor kayu gelondongan, tidak hanya penting bagi industri kayu lapis itu sendiri tetapi juga bagi upaya untuk meningkatkan industri pengolahan hilir (downstream processing) bahan mentah Indonesia yang memiliki kekuatan di pasar dunia. Dampak dari kebijakan tersebut juga penting karena dilakukan pada saat Indonesia sedang mengalami boom minyak bumi, sehingga secara tak langsung memberi proteksi yang cukup signifikan terhadap sebagian besar sektor manufaktur Indonesia. Pada gilirannya pengaruh moneter dari boom minyak tersebut tidak mengakibatkan kontraksi yang berarti terhadap sektor manufaktur Indonesia.
Dimensi Teoritis
Indonesia memiliki market power dalam pasar kayu tropis dunia. Karena hutan tropis yang sangat luas dan pangsa ekspor yang besar, Indonesia memiliki kekuatan pasar untuk menentukan harga kayu tropis gelondongan.1 Kekuatan pasar tersebut juga didukung oleh kedekatan lokasi Indonesia ke negeri pengimpor utama kayu tropis di Asia seperti Jepang dan Korea. Pada tahun 1978, Indonesia menghasilkan 11% produksi dunia kayu gergajian (non-coniferous sawnlogs) serta kayu veneer, dan ekspor Indonesia merupakan 40% dari seluruh ekspor dunia. Kayu gelondongan diékspor ke Jepang, Korea, Taiwan, Singapura dan Cina yang kemudian diolah menjadi kayu lapis dan papan. Sebelum tahun 1980, sekitar setengah dari seluruh impor kayu gelondongan Jepang berasal dari Indonesia. Jepang mengkonsumsi sendiri produksi kayu lapis dan kayu gergajian dari kayu gelondongan yang diimpornya. Sementara yang lain seperti Korea, Taiwan dan Singapura mengekspor kembali sebagian terbesar produk kayu lapis yang mereka hasilkan.
Karena Indonesia merupakan pemasok utama kayu gelondongan dunia dan memiliki kekuatan pasar dalam penentuan harga, sangat masuk akal jika Indonesia dan pengekspor utama kayu gelondongan lainnya — seperti Malaysia dan Filipina — akan memanfaatkan kekuatan pasar tersebut untuk melakukan integrasi ke hilir menuju produksi kayu lapis. Dengan cara melarang ekspor kayu gelondongan, mereka bisa mendorong tumbuhnya industri kayu olahan. Ada tiga tujuan yang bisa dicapai dengan upaya tersebut: (i) melestarikan sumber daya kayu tropis yang quasi-non-renewable2; (ii) mendapatkan rente maksimum dari sumber daya hutan yang dimiliki pemerintah, dan (iii) menarik manfaat dari peningkatan nilai tambah dari pengolahan hilir produk kehutanan. Untuk mencapai tujuan tersebut, terdapat sejumlah perangkat kebijakan yang bisa digunakan tetapi masing-masing memiliki keunggulan dan kerugiannya sendiri. Salah satu di antaranya, kebijakan intervensi tak-langsung (indirect intervention) seperti berbagai jenis pembebanan biaya (royalties, pajak ekspor, dan sebagainya) serta kuota ekspor. Malaysia3 dan Filipina merupakan contoh negara yang menggunakan cara intervensi tak-langsung tersebut.
Kebijakan untuk mendorong industri pengolahan kehutanan di dalam negeri. Untuk mendorong tumbuhnya industri pengolahan hilir dari kayu gelondongan, sejak 1980, Indonesia telah menggunakan berbagai cara intervensi tidak langsung (royalti). Banyak ekonom lebih menyukai cara tak langsung karena lebih flexible (kenyal) dan menghasilkan tambahan pendapatan bagi negara.4 Melalui pembebanan royalti, pemerintah dapat menyedot rente yang terdapat pada pasar produk hilir. Sebaliknya, cara intervensi langsung melalui mekanisme
nisme larangan ekspor (outright export ban) kayu gelondongan hanya akan menciptakan industri kayu lapis yang ‘pre-mature‘ dan mungkin tidak efisien. Jika produksi hilir tidak efisien, maka integrasi ke hilir hanya akan mengurangi pendapatan negara pemasok karena rente dari kayu gelondongan akan dihabiskan dalam proses subsidi silang yang tak efisien.5 Tambahan pula, ada pendapat yang mengatakan bahwa proses integrasi vertikal ke arah pengolahan produk kehutanan akan berlangsung otomatis jika manfaat ekonomis dari integrasi ke hilir lebih besar dari ongkos integrasi. Sehingga untuk mendorong proses industrialisasi tidak perlu intervensi langsung. Cara kedua bertentangan dengan yang pertama, yakni melalui mekanisme intervensi langsung (direct intervention) berupa larangan ekspor kayu gelondongan. Cara intervensi non-harga ini akan ‘memaksa’ para pemilik konsesi supaya mereka segera melakukan investasi dalam industri kayu lapis atau hak HPH-nya dicabut.
1 Jumlah keseluruhan daerah hutan tropis Indonesia diperkirakan sekitar 143,6 juta hektar. Hutan seluas itu dikelompokkan dalam klasifikasi hutan lindung, hutan produksi terbatas, hutan produksi tetap dan hutan konversi yang bisa dialihkan demi tujuan-tujuan lain.
2 Kayu tropis paling sedikit memerlukan waktu 40 tahun sampai 100 tahun supaya bisa tumbuh sesuai ukuran produksi. Belum banyak yang diketahui tentang proses regenerasi alamiah dari spesies komersial. Hutan tropis Indonesia memiliki lebih dari 4 ribu jenis kayu-keras, tapi hanya 120 jenis yang diperdagangkan.
3 Malaysia menetapkan larangan ekspor kayu gelondongan sejak tahun 1972 untuk wilayah semenanjung Malaysia. Tetapi untuk negara bagian Sabah, pemerintah menetapkan kebijakan kuota ekspor dan kenaikan tingkat royalti sebagai upaya untuk mengurangi ekspor kayu gelondongan.
4 Argumen yang sama juga berlaku terhadap kasus kuota ekspor asalkan kuota didistribusikan melalui mekanisme tawar menawar yang bersaing.
5 Ada argumen yang mengatakan bahwa suatu negara akan dapat meningkatkan kesejahteraannya melalui investasi pada industri hilir hanya jika tambahan devisa yang dihasilkan lebih besar dari domestic resource cost dari produksi hilir tersebut. Jika tidak, negara yang bersangkutan akan merugi.