Salah satu masalah klasik namun senantiasa aktual dalam sebuah organisasi besar semacam birokrasi sebagai organisasi publik adalah bagaimana seharusnya bubungan antara faktor personal dan faktor institusional. Faktor manakah yang lebih mengemuka? Tulisan Ramlan Surbakti ini menyoroti karakteristik dan penampilan birokrasi perkotaan, baik sebagai pembuat dan pelaksana kebijakan, dan pola perilaku birokrasi dalam menguasai masyarakat dan memberikan pelayanan publik. Birokrasi masih lebih menonjolkan diri sebagai pengontrol dan penarik sumberdaya material masyarakat daripada sebagai pelayan masyarakat.
Salah satu institusi yang memainkan peran penting dalam mengelola dan mengembangkan kota ialah birokrasi. Keberhasilan dan kegagalan Pemerintah Daerah (Pemda) mengelola kota untuk pemberian pelayanan publik ataupun pengembangan kota secara fisik dan sosial turut ditentukan oleh karakteristik dan penampilan birokrasi. Karena itu karakteristik dan penampilan birokrasi di perkotaan perlu dikaji secara khusus.
Setelah mendiskripsikan karakteristik birokrasi Pemda kota, kajian akan difokuskan pada peran politik birokrasi sebagai pembuat dan pelaksana kebijakan, dan pola perilaku birokrasi dalam menguasai masyarakat dan memberikan pelayanan publik. Semua ini dikemukakan untuk menunjukkan betapa birokrasi perkotaan bukan sekadar pelaksana kebijakan tetapi juga sebagai pembuat kebijakan, dan betapa birokrasi masih lebih menonjol sebagai pengontrol (menguasai) dan penarik sumberdaya material dari masyarakat daripada sebagai pelayan masyarakat.
Birokrasi Pemda Kota
Secara umum birokrasi Pemda Kota di Indonesia (kecuali DKI Jakarta yang berstatus Propinsi Dati I) berdasarkan UU No. 5 Tahun 1974 beserta peraturan pelaksanaannya dapat dibedakan menjadi tiga, yaitu aparat Pusat atau aparat Pemda Tingkat I di daerah perkotaan, aparat daerah perkotaan yang otonom (kotamadya), dan aparat kota yang tidak otonom (kota administratif) yang berada di bawah Bupati Kepala Daerah Tingkat II. Namun uraian ini hanya menyangkut aparat kota otonom saja.