Keberhasilan dan Implikasi Strategi Ekspor

Proses transisi yang sulit dari sistem ekonomi yang bertumpu pada penerimaan ekspor migas menjadi sistem ekonomi yang bertumpu pada penerimaan ekspor nonmigas telah berhasil dilewati pada akhir dekade 1980-an. Keberhasilan ini mengantarkan Indonesia ke dalam jajaran negara sedang berkembang yang berhasil memacu pertumbuhan ekspornya dengan cepat. Itulah sebabnya Bank Dunia beberapa waktu lalu menobatkan Indonesia ke dalam golongan delapan negara yang tumbuh secara ajaib. Pada 1992, majalah Time juga menobatkan Indonesia sebagai the seventh tiger di Asia Timur.

Tidak sedikit negara berkembang (anggota OPEC khususnya) gagal melakukan proses transformasi seperti ini sehingga keadaan ekonominya semakin buruk karena penerimaan dari migas sudah tidak bisa diharapkan lagi dan utang luar negeri pada saat yang sama telah mencapai puncak krisis. Nigeria dan beberapa negeri di Amerika Latin adalah contoh paling gamblang dari negara yang mengalami kegagalan dalam mentransformasikan ekonominya berdasarkan penerimaan migas menjadi nonmigas.

Beberapa Keberhasilan

Ekspor nonmigas merupakan tumpuan utama dari penerimaan negara sehingga dengan dukungan kebijakan yang maksimal dunia usaha terus memacu pertumbuhan ekspor komoditi nonmigas ini. Hasil dari kebijakan yang berorientasi keluar ini adalah pertumbuhan ekspor nonmigas, yang sering berada di atas tingkat double digit.

Tranformasi dari basis ekonomi migas menjadi nonmigas berhasil dilakukan oleh pemerintah dan dunia usaha sehingga tumpuan ekspor utama adalah komoditi nonmigas. Selama proses transformasi ini berlangsung tidak sedikit krisis internal yang menyertainya. Namun demikian, satu per satu krisis internal tersebut berhasil diatasi meskipun basis ekspor nonmigas kita tidak sepenuhnya bersandarkan pada akar-akar yang kuat. Tetapi krisis internal tersebut sering harus dibayar oleh sektor dalam negeri, baik pelaku ekonomi di lapisan bawah atau buruh.

Keberhasilan ini menyebabkan persediaan cadangan devisa tidak terlalu kritis karena setiap target pencapaian ekspor hampir sering bisa dicapai. Pada tahun 1992 realisasi pencapaian ekspor nonmigas tersebut US$ 23,3 milyar. Namun demikian keberhasilan pencapaian ekspor nonmigas ini perlu terus ditingkatkan dengan harapan bisa mengatasi masalah utang luar negeri dan defisit neraca pembayaran.

Masalah utang luar negeri menjadi tanggungan pelaku-pelaku ekonomi bidang ekspor ini. Artinya, ekspor terus didorong untuk melayani masalah utang luar negeri, yang relatif berat implikasinya terhadap sektor dalam negeri. Untuk mengatasi tingkat DSR yang sudah di atas 30 persen, ekspor nonmigas harus terus dipacu dengan pertumbuhan paling tidak 13 persen per tahun sampai tahun 2000 mendatang. Pada saat itu ekspor nonmigas setidaknya harus mencapai US$ 60 milyar agar DSR bisa ditekan sampai batas aman 20 persen. Jika usaha ini gagal dilakukan maka kelangsungan momentum pertumbuhan ekonomi akan terus terganggu.

Kendala Struktural

• Tumpuan utama ekspor Indonesia adalah nonmigas setelah ekspornya melampaui ekspor migas pada tahun 1987.
• Faktor utama ekspor nonmigas tersebut adalah ekspor komoditi manufaktur, yang kontribusinya terhadap total ekspor semakin meningkat dari tahun ke tahun.
• Dari sruktur industri manufaktur inilah, segenap upaya untuk menumbuhkan ekonomi dilakukan.
• Pada awalnya struktur industri manufaktur kita cenderung padat modal sehingga basisnya adalah kelompok manufaktur berdasarkan faktor PCI (physical capital intensive) sampai awal 1980-an.
• Ini terjadi karena asal dana investasi dari migas dan utang luar negeri sangat dominan sehingga pilihan investasi cenderung ke arah yang besar.
• Pengembangan industri manufaktur ini, menurut Faisal Basri dari LPEM-UI, kemudian tidak mengikuti pola yang normal, khususnya pada dekade 1970-an.
• Namun demikian, pada pertengahan 1980-an pola normal mulai terjadi dimana industri-industri manufaktur berbasis tenaga kerja murah mulai berkembang luas.
• Komoditi yang dihasilkan kemudian bisa berkompetisi dengan komoditi-komoditi lain di luar negeri atas dasar keunggulan komparatif tenaga kerja tersebut.
• Saya sendiri berpendapat bahwa pola normal itu pun bias terhadap basis ekonomi sebenarnya karena pengembangan industri manufaktur, yang berdasarkan tenaga kerja murah (Unskilled Labor Intensive) lebih banyak didorong oleh relokasi industri.
• Pendalaman industri dari basis dan akarnya secara internal tidak terjadi sehingga mengurangi kekuatan struktur industri kita.
• Artinya, industri manufaktur untuk tujuan ekspor menampilkan perkembangan kuantitatif yang sangat baik, tapi lebih banyak dikuasai oleh perusahaan-perusahaan asing.
• Strategi industrialisasi kita pada tahun 1970-an dan 1980-an tidak pernah berbasis pada industri rakyat, yang kemudian berakibat pada lemahnya basis ekonomi secara keseluruhan.
• Inilah kendala sekaligus kelemahan struktural jika ingin melihat ekspor tidak hanya dalam konteks angka-angka tetapi juga kaitannya dengan upaya mensejahterakan masyarakat, khususnya pengusaha kecil dan lapisan buruh yang meluas.
• Industrialisasi yang berbasis faktor-faktor internal kurang berkembang dengan baik dibandingkan dengan industrialisasi yang didorong oleh perusahaan-perusahaan asing di dalam negeri (externally driven).
• Implikasi dari pola ekspor berdasarkan industrialisasi, yang tidak berbasis pada akar yang kuat di dalam negeri, mengakibatkan lemahnya struktur industri manufaktur itu sendiri untuk menopang target pencapaian ekspor dalam jangka panjang.
• Persoalan internal yang lebih pelik adalah struktur pasar yang bias dan jauh memadai dari kondisi persaingan yang sehat.
• Tidak sedikit segmen pasar, khususnya di industri hulu, ditutup sehingga market entry tidak terjadi.
• Proteksi seperti ini kemudian menjauhkan struktur industri dari kondisi persaingan yang sehat.
• Struktur pasar seperti ini terjadi karena kebijakan ekonomi yang dilakukan sebelumnya dimana dominana pendanaan investasi berasal dari minyak bumi dan utang luar negeri lebih ditujukan ke arah investasi padat modal.
• Dampak dari pola investasi semacam ini tidak akan pernah sampai kepada pelaku-pelaku ekonomi di lapisan bawah dan menengah.
• Dengan demikian, lebih dari setengah masa Orde Baru ini, usaha-usaha ekonomi yang tumbuh pesat adalah usaha konglomerasi yang besar, tapi sangat merugikan sistem ekonomi nasional karena manfaat yang dihasilkan jauh lebih kecil daripada kerugian yang harus dibayar oleh sektor ekonomi dan masyarakat secara keseluruhan.

Rizal Ramli, bukan golongan ekonom konservatif, mengemukakan banyak bukti bahwa struktur pasar sudah begitu bias, diproteksi, dan fasilitas lebih banyak diberikan kepada para konglomerat. Akibatnya, tidak seperti usaha konglomerasi Korea dan Jepang, konglomerasi di Indonesia lebih merupakan beban ketimbang aset nasional karena tidak efisien, rakus menggunakan devisa, dan kinerja ekspornya rendah.

Apalagi industri-industri di hulu masih banyak yang diproteksi sehingga akan mengganggu target ekspor dalam jangka panjang. Produk industri hulu banyak yang menjadi bahan baku utama untuk komoditi ekspor. Kenyataan ini akan berakibat fatal dan melemahkan daya saing ekspor Indonesia di masa mendatang.

Untuk membangun sistem ekonomi yang efisien dan produk yang berdaya saing kuat di luar negeri, maka sistem ekonomi harus dibebaskan dari berbagai kepentingan kelompok tertentu. Kebijaksanaan ini perlu terus dilakukan agar tidak mengganggu pencapaian harga produk yang ideal dan kondisi optimal pareto yang baik. Tanpa membebaskan pasar dari berbagai kepentingan kelompok, maka sistem ekonomi dan pencapaian ekspor di masa mendatang akan terus berhadapan dengan kendala internalnya yang krusial.

Implikasi Politik Ekonomi

Strategi pembangunan yang berorientasi keluar bukan hanya menampilkan kinerja ekspor yang sangat fantastis, tetapi juga menghadirkan sisi suram dalam dimensi sosial dan politiknya. Strategi seperti ini tentu tidak lepas dari anjuran, bahkan tekanan lembaga-lembaga internasional, khususnya negara-negara donor agar negara sedang berkembang yang terbelit utang luar negeri terus memacu perkembangan ekonomi sektor luar negeri.

Hasil yang diperoleh tentunya adalah devisa yang tinggi sehingga bisa digunakan untuk berbagai alternatif pembiayaan pembangunan. Tetapi yang paling penting dari sisi negeri-negeri donor adalah terbayarnya utang luar negeri dari negeri-negeri sedang berkembang, yang selama ini menjadi alternatif penyaluran surplus ekspornya dan perluasan kapasitas ekspor di luar mekanisme pasar biasa.

Bank Dunia dan IMF atas nama negeri-negeri donor tersebut biasanya berpengaruh sangat nyata terhadap strategi pembangunan yang berorientasi keluar. Strategi seperti ini tidak berarti salah tetapi pandangan terhadap proses yang dilakukan seharusnya lebih bersifat seimbang dan adil dimana sektor dalam negeri perlu dilihat lebih cermat dalam dimensi sosial maupun politiknya. Yang perlu dikaji lebih jauh adalah pengorbanan-pengorbanan yang dibayar oleh sektor dalam negeri, baik dalam pengorbanan buruh karena tingkat upah yang stagnan, penghapusan subsidi untuk masyarakat bawah, kenaikan harga-harga, dan sebagainya.

Dengan pandangan seperti ini, maka pembangunan ekonomi akan bermakna lebih adil karena berbagai keberhasilan yang dicapai dan dinikmati sebagian pelaku ekonomi tidak justru mengurangi kesejahteraan golongan lain, yang harus berkorban demi keberhasilan itu. Pembangunan sesungguhnya tidak hanya berdimensi ekonomi secara pragmatis tetapi juga berdimensi sosial, politik, budaya dan sebagainya, yang harus dipertimbangkan secara lebih adil di dalam berbagai kebijakan.

Jika masyarakat sudah berhasil bergerak ke atas (upward movement) dalam bidang ekonomi, sosial dan politik, maka pembangunan bisa dikatakan berhasil. Pembangunan bukan sekedar pertumbuhan atau sekedar angka-angka ekspor.