Musyawarah dan Mufakat di DPR RI
Sejak tahun 1960an peran DPR sebagai lembaga legislatif menurun drastis. Namun, menurut Arbi Sanit, berbagai label negatif yang dikenakan pada lembaga tersebut, sebenarnya kurang adil. Masalah sistem politik yang melingkupinya adalah faktor yang lebih menentukan pola dan hasil lembaga DPR tersebut.
DIWAKILI oleh kegiatannya yang aktif, rasanya kurang adil untuk berkesimpulan bahwa DPR adalah “tukang stempel”, lembaga itu tidak memperjuangkan kepentingan rakyat yang diwakilinya, dan anggota badan legislatif itu tidak bekerja sehingga diejek dengan julukan 4-D. Dikemukakan seperti itu, sebab ada anggota dewan yang aktif dan cukup sibuk untuk mengerjakan tugasnya dengan sungguh-sungguh. Sebagai contoh, kegiatan anggota ‘aktif’ DPR periode 1977-1982. Selama 5 tahun masa bakti itu, DPR mempunyai masa sidang sebanyak 60 bulan dikurangi 22,5 bulan masa reses (4,5 bulan setiap tahunnya) yaitu sebanyak 37,5 bulan. Karena waktu sidang itu dimanfaatkan untuk menggarap 62 RUU (58 selesai dan 4 tersisa) oleh sekitar 10 Panitia khusus (setiapnya sekitar 40 orang dari 460 anggota dewan), maka setiap RUU digarap selama 5,2 bulan. Dengan mengesampingkan hari libur selama 16 hari maka anggota dewan telah bekerja selama 140 hari yang berarti 980 sampai 1120 jam kerja jika dihitung berdasarkan tata tertib yang menentukan waktu sidang selama 7-8 jam seharinya (pagi 09-14 kecuali Jumat dan Sabtu, dan sore 19.30-23.30).
Kesungguhan mereka tercermin dari besarnya jumlah masalah yang diusulkan oleh setiap fraksi untuk dibahas dalam pembicaraan suatu RUU. Dalam pembahasan tingkat III RUU Peradilan Tata Usaha Negara (PERATUN) yang terdiri dari bagian Judul, Konsideran, 6 bab Batang Tubuh, dan Penjelasan, meliputi 141 fasal dan 286 ayat itu, telah diusulkan sebanyak 441 masalah. Perinciannya adalah FABRI memajukan 68 masalah, FKP mengemukakan 175 masalah, FPDI mengetengahkan 98 masalah dan FPP mengusulkan 100 masalah melalui Daftar Inventarisasi Masalah (DIM) di bagian awal tahap persidangan tersebut.1
Namun demikian, gencarnya kritik terhadap kemampuan perjuangan DPR untuk menyepadankan bobot pelayanannya kepada pemerintah di satu pihak dan kepada masyarakat yang diwakilinya di pihak lainnya, mempunyai landasan yang kukuh pula. Amandemen atau perubahan terhadap RUU yang berhasil dilakukan DPR amat terbatas. Terhadap 6 bab RUU Peratun, dewan berhasil menambahkan 1 bab dengan memisahkan paragraf ketentuan lain-lain RUU menjadi bab tersendiri dalam UU. Lalu terhadap 141 pasal RUU tersebut, dewan berhasil menambahkan 7 pasal disamping menghilangkan 3 pasal, sehingga terjadi penambahan pasal sebanyak 4 buah (2,8%) Dan terhadap 286 ayat RUU tersebut, dewan mampu menambahkan 52 buah ayat di samping menghilangkan 2 buah, sehingga UU tersebut mendapat pertambahan sebanyak 18,2% ayat baru.
Ke 388 buah ayat UU yang dibahas DPR selama 7,5 bulan ini merupakan perubahan redaksional sebanyak 25 buah (7,4%), mendapat perubahan substansial sebanyak 22 buah (6,5%), mengalami penghilangan 2 ayat (14,8%), dan tidak mengalami perubahan sama sekali sebanyak 239 buah (70,7%). Kekurang mampuan DPR memperjuangkan usul perubahan terhadap RUU teramati dari rendahnya tingkat keberhasilan dewan memenangkan usul perubahan yang bersifat krusial jika dibandingkan usul perubahan yang tidak dipandang krusial oleh Pansus. Dari 30 buah usulan perubahan krusial RUU Organisasi Kemasyarakatan, sebanyak 18 buah (60%) diterima dan 12 buah (40%) ditolak rapat-rapat Pansus dan panitia bentukannya. Sementara itu, dari 46 buah usulan perubahan tidak krusial terhadap RUU tersebut, sebanyak 34 buah (73,9%) diterima, dan sebanyak 12 buah (26,1%) ditolak.2 Angka-angka itu lebih memberikan makna dalam menelusuri hasil kerja keras DPR, jika dikaitkan dengan kesungguhan dan kegigihan perjuangan fraksi dan anggota dewan dalam pembahasan tahap III RUU tersebut selama 11 bulan dari 29 Juni 1984 sampai pertengahan bulan Mei 1985.
Sesungguhnya dibalik ketimpangan di antara “kerja keras” dengan ketidakmampuan anggota DPR lewat kegiatan fraksi dan berbagai panitia itulah terletak permasalahan dasar yang dipikul lembaga perwakilan ini selama Orde Baru. Permasalahan tersebut justru mewarnai kegiatan utama atau pusat kegiatan dewan tersebut yakni pembuatan keputusan politik. Karena pola dan predikat yang dibebankan kepada kegiatan utama tersebut ialah Musyawarah untuk Mufakat, maka dengan sendirinya ketimpangan dimaksud mendatangkan pertanyaan terhadap pola pembuatan keputusan politik yang dipergunakan DPR. Pertanyaannya adalah apa fungsi Musyawarah-Mufakat terhadap posisi DPR di antara negara dan pemerintah dengan rakyat? Bagaimanakah operasionalisasi Musyawarah-Mufakat terhadap penunaian fungsi DPR bagi penguasa dan rakyat serta bagi segenap golongan masyarakat? Apakah perwujudan Musyawarah-Mufakat dalam proses pembuatan keputusan di DPR sebagai jalur tertinggi bagi perjuangan kepentingan struktur-struktur politik secara demokratik?
Dalam mencari jawaban terhadap pertanyaan-pertanyaan tersebut DPR harus dipahami menurut konteks struktur kultur kekuasaan secara nasional. Sebab sejak DPR tidak lagi menjadi pusat kekuasaan di tahun 1960, kewenangan lembaga itu sudah dibatasi sedemikian rupa sehingga peranannya terhadap penguasa atas nama pemerintah atau negara dan terhadap rakyat yang diwakilinya sudah mengalami perubahan.
1 Risalah Rapat Kerja Pansus PERATUN-DPR-RI ke-1 tanggal 30 September 1986, hal. 2
2 Sabar Simatupang, “Peran dan Interaksi Kekuatan-kekuatan Politik Di DPR.RI: Studi Kasus Proses Pembahasan RUU Keormasan Tahun 1985”. Jakarta: Skripsi FISIP UI, 1990, hal. 208.