Sebagai komoditi primer, pangan memiliki peranan khusus dalam kehidupan manusia. Tersedianya pangan yang cukup, kualitas dan gizi yang sesuai dan terjangkau daya beli merupakan aspek-aspek yang secara terus menerus perlu dipenuhi. Dalam Pembangunan Jangka Panjang II, yang menitikberatkan pada peningkatan kualitas sumberdaya manusia, aspek kualitas pangan dan gizi mendapat tempat yang semakin penting karena kualitas sumberdaya tersebut sangat erat kaitannya dengan masalah kualitas pangan dan gizi sejak bayi.
Dengan peningkatan kualitas sumberdaya manusia kemandirian bangsa dapat ditingkatkan melalui peningkatan produktivitas dan efisiensi. Dengan kemampuan yang tinggi, maka peluang ekonomi akan lebih mudah diraih dengan tetap memperhatikan berbagai perubahan dalam sistem ekonomi pasar yang lebih terbuka.
Pergeseran orientasi pembangunan ekonomi yang semakin melihat keluar, sebagai dampak globalisasi, akan memberi pengaruh kepada perubahan orientasi kebijaksanaan dalam negeri. Pada aspek ini orientasi ekonomi pangan juga akan mengalami pergeseran, yang pada akhirnya akan mendorong pergeseran pula dalam kebijaksanaan harga pangan.
Arah Pengendalian Harga Pangan
Selama PJP I, stabilisasi harga pangan dilakukan Pemerintah untuk berbagai komoditi dan melalui berbagai cara. Bahan pangan pokok seperti beras, gula pasir dan terigu pengendaliannya dilakukan oleh BULOG. Pengendalian harga komoditi pangan pokok tidak dapat dihindari karena adanya masalah ketimpangan produksi dan konsumsi antarwaktu dan antardaerah, pasar pangan yang tidak sempurna, dan sifat komoditi pangan yang sering terkait tidak saja dengan aspek ekonomi, tetapi juga aspek sosial dan politik.
Secara umum, pengendalian harga sejauh mungkin perlu diarahkan kepada mekanisme pasar. Tetapi, mengingat sifat pasar pangan masih belum sempurna, sehingga melepaskan harga pangan pokok seperti beras kepada mekanisme pasar saja akan menimbulkan masalah. Hal ini karena mekanisme pasar sering tidak mampu menjamin stabilitas harga pangan, terutama untuk daerah-daerah terpencil yang sulit transportasinya. Tidak berlangsungnya mekanisme pasar dengan baik dapat disebabkan karena tidak adanya insentif ekonomi yang cukup bagi swasta untuk melakukan aktivitas perdagangan antartempat dan atau tidak cukup tersedianya sarana dan prasarana ekonomi yang memadai. Dengan orientasi mencapai keuntungan bagi modal yang digunakan, maka opportunity cost perdagangan pangan ke daerah terpencil yang daya beli penduduknya rendah dan sulit transportasinya adalah sangat tinggi.
Kelemahan dalam mekanisme pasar ini perlu diambilalih oleh Pemerintah agar distorsi yang terjadi tidak merugikan masyarakat. Namun peran Pemerintah juga tidaklah sempurna. Sebab itu, masalahnya bukanlah pilihan secara kaku antara peranan Pemerintah atau mekanisme pasar, tetapi yang lebih penting adalah selalu memperbaiki atau memodernisasi peran Pemerintah dengan cara menugaskan birokrasi untuk melaksanakan kegiatan yang tidak dapat atau sulit dilakukan oleh mekanisme pasar.
Evaluasi terhadap kelemahan mekanisme pasar yang merugikan masyarakat perlu secara terus-menerus dilakukan sehingga dapat dipilih peran Pemerintah yang tepat sesuai perkembangan. Dengan demikian, peran Pemerintah dalam pengendalian harga disesuaikan dengan sifat-sifat komoditi pangan yang ditangani baik dalam kaitannya dengan aspek produksi, konsumsi maupun perdagangannya. Dengan demikian intervensi itu bersifat fleksibel, baik langsung maupun tidak langsung (koordinatif, administratif), berlangsung pada periode yang lama atau hanya pada saat-saat tertentu (musiman), penanganannya intensif menjangkau secara mendalam seluruh kegiatan dalam sistem pemasaran atau hanya bersifat ekstensif meliputi kegiatan tertentu sebatas yang diperlukan.
Keluwesan dalam pengendalian harga sangat diperlukan karena kompleksnya masalah yang terkait dengan kebijaksanaan harga pangan. Selama ini, analisa kebijaksanaan harga suatu komoditi pertanian lebih sering hanya bersifat statis dan partial. Standar analisa yang digunakan adalah dengan melihat bagaimana penyimpangan harga domestik terhadap harga internasional yang merupakan opportunity costs dalam menghitung manfaat dan biaya (gain and losses) akibat tingkat harga domestik. Pada analisa ini, perubahan yang bersifat dinamis akibat kebijaksanaan harga tidak diperhatikan.
Sebenarnya analisa kebijaksanaan harga memiliki dua kepentingan. Pertama, bagaimana pengaruh harga terhadap produksi dan distribusi pendapatan; kedua, bagaimana efek dinamis yang ditimbulkan oleh kebijaksanaan harga terhadap pengembangan industri komoditi tersebut atau industri lain. Adanya dua masalah tersebut menyebabkan kebijaksanaan harga menjadi sangat terkait dengan kebijaksanaan makro seperti masalah fiskal dan moneter, serta kebijaksanaan makro lainnya seperti inflasi suku bunga dan upah.
Dalam menetapkan suatu tingkat harga berbagai faktor perlu mendapat perhatian. CP Timmer (Timmer, CP, Getting Price Right, Cornel University Press, Ithaca-London, 1986) menyebutkan ada 7 aspek yang perlu dipertimbangkan dalam kebijaksanaan menetapkan suatu harga yang tepat, yaitu: Bagaimana implementasi harga tersebut dan apa pengaruhnya terhadap pasar domestik seperti dampaknya terhadap imbangan antara peran swasta dan pemerintah; Karakterisktik pasar internasional komoditi yang bersangkutan; Pengaruh harga tersebut terhadap konsumen dan produsen; Pengaruh jangka pendek penetapan suatu harga terhadap kebijaksanaan fiskal dan moneter; Pengaruh harga komoditi yang ditetapkan terhadap makro seperti nilai tukar mata uang asing; Pengaruh harga komoditi tersebut terhadap pasar komoditi lain, pasar input, sektor pertanian atau sektor ekonomi secara keseluruhan; Efek dinamis yang ditimbulkan oleh penetapan suatu harga terhadap makro ekonomi seperti tenaga kerja, investasi dan struktur pertumbuhan ekonomi.
Untuk mendapatkan suatu harga yang memberi pengaruh positif kepada semua aspek tersebut adalah sangat kecil kemungkinannya. Sebab itu, dalam menetapkan suatu harga, maka perlu dipilih “prioritas” tujuan yang akan dicapai. Prioritas ini dapat berbeda antarkomoditi pada waktu yang sama atau antarkomoditi yang sama. Pertimbangan ekonomi saja mungkin tidak cukup untuk memilih suatu tingkat harga yang tepat. Namun demikian, pertimbangan yang bersifat ekonomi perlu mendapat porsi yang semakin besar sejalan dengan perbaikan struktur industri dan pasar komoditi tersebut.
Implementasi Pengendalian Harga
Implementasi kebijaksanaan harga beras telah dilakukan Pemerintah sejak tahun 1950-an. Titik beratnya pada saat itu masih berorientasi pada konsumen untuk menjadikan pangan (beras) yang murah dan terjangkau daya beli masyarakat. Pada awal tahun 1970-an, kebijaksanaan harga yang berorientasi kepada produsen dan konsumen mulai dilakukan secara lebih komprehensif. Dalam perkembangannya, pergeseran orientasi tersebut saat ini makin mengarah kepada perlindungan kepada produsen dengan tetap menjaga keseimbangan harga beras domestik dengan harga beras di pasar internasional. Sementara itu, harga di tingkat konsumen secara lebih diperlonggar mengingat peranan beras yang terus menurun dalam pengeluaran rumah tangga dan membaiknya ekonomi/pendapatan sehingga dampak fluktuasi harga beras di tingkat konsumen makin mampu diatasi masyarakat.
Dalam rangka pengendalian harga pangan, terutama beras, kebijaksanaan harga dirumuskan dalam penetapan harga dasar bagi produsen dan penetapan harga batas tertinggi bagi konsumen. Melalui dua konsep harga tersebut, maka stabilisasi yang diupayakan Pemerintah adalah menjaga gerakan harga agar selalu berada pada dua harga batas tersebut. Ini berarti, gerakan harga dapat dimungkinkan berfluktuasi sesuai dengan sifat alami komoditi pangan.
Untuk mendukung kebijaksanaan tersebut, BULOG melakukan pengadaan beras untuk mencegah agar harga tidak jatuh di bawah harga dasar. Jumlah beras yang dibeli pada dasarnya tidak dibatasi dan tergantung harga pasar. Pemerintah wajib membeli dalam jumlah berapapun selama harga dasar terancam. Tetapi, bila harga berada di atas harga dasar, petani bebas menjual gabah/beras ke mana saja. Meskipun demikian, jumlah pengadaan tidak pernah melebihi 10% dari produksi.
Hasil pengadaan dari daerah surplus sebagian disalurkan secara periodik ke daerah defisit untuk memenuhi penyaluran kepada golongan anggaran dan operasi pasar. Apabila jumlah pengadaan tidak mencukupi kebutuhan penyaluran dan kebutuhan stok minimal yang aman, maka kekurangannya dipenuhi dari impor. Melalui mekanisme ini, maka harga beras di tingkat konsumen dapat dikendalikan pada tingkat yang cukup stabil, baik di daerah surplus maupun di daerah defisit.
Instrumen pengendalian harga melalui mekanisme bufferstock, pada prinsipnya juga dilakukan untuk komoditi lain. Namun untuk beras, pelaksanaannya relatif lebih intensif mengingat masih strategisnya peran beras dalam kehidupan masyarakat.
Pada masa surplus beras seperti sekarang, mekanisme bufferstock masih dipertahankan. Namun jumlah stok Pemerintah yang berfungsi sebagai stabilisator harga perlu untuk semakin dikurangi. Stok beras memerlukan biaya penyimpanan yang sangat tinggi dalam masa surplus beras. Hal tersebut karena hasil pengadaan yang dihimpun dalam rangka menjaga harga dasar tidak dapat disalurkan secara cepat sehingga menumpuk di gudang dengan beban biaya bunga penyimpanan yang tinggi dan resiko penurunan kualitas yang besar. Apalagi karena harga beras di pasar internasional jauh lebih rendah dari harga beras dalam negeri. Sebab itu, partisipasi masyarakat dalam pengendalian harga beras melalui penyimpanan stok beras hasil panen, dan perdagangan antarwaktu dan antartempat semakin diperlukan.
Sisi lain dalam pengendalian harga adalah menjaga agar harga produsen tidak merugikan petani. Ini memang sulit karena secara potensial, nilai tukar hasil pertanian akan terus menurun secara relatif terhadap sektor non pertanian. Dengan demikian, upaya peningkatan pendapatan petani tidak dapat hanya dilakukan melalui kenaikan harga dasar saja, tetapi yang lebih penting adalah mendorong peningkatan produktivitas, memanfaatkan nilai tambah melalui perbaikan kualitas dan industri pengolahan serta merangsang agar harga di pasar bebas makin baik. Hal terakhir ini sangat terkait dengan bagaimana mengupayakan agar kenaikan produksi tidak melampaui kebutuhan konsumsi yang naik sekitar 2% per tahun. Bila terjadi surplus beras yang besar justru akan mendorong harga beras semakin tertekan dan merugikan petani.
Penutup
Harga memiliki fungsi informasi yang penting dalam pengambilan keputusan bagi pelaku ekonomi produsen, pedagang dan konsumen. Pengendalian harga, dengan demikian cukup penting, meskipun tidak mudah.
Dalam stabilisasi harga, ada dua hal penting yang perlu diperhatikan, yaitu tingkat harga suatu komoditi pangan dan perubahannya antarwaktu. Dalam mekanisme pasar bebas, harga ditentukan oleh keseimbangan suplai dan permintaan. Namun untuk menyatakan apakah tingkat harga yang terjadi sudah tepat tidaklah mudah karena banyak faktor yang terkait di dalamnya. Ini karena harga memiliki pengaruh penting dalam penentuan alokasi sumberdaya baik bagi produsen, pedagang atau konsumen sehingga harga merupakan indikator penting bagi pelaku ekonomi tersebut dalam pengambilan keputusan ekonominya.
Secara normatif ada tiga kriteria hubungan harga yang sering digunakan untuk menetapkan harga pangan, yaitu: a. Hubungan harga sarana produksi dan hasil tanaman pangan memberikan petunjuk mengenai efisiensi penggunaan sarana produksi dalam proses produksi haruslah, memberi keuntungan yang layak bagi produsen. b. Hubungan harga pangan dan hasil Pertanian lain. Bagi produsen, hubungan ini memberi insentif agar komoditi pangan secara relatif lebih menguntungkan untuk diusahakan daripada komoditi lain (opportunity cost). Sementara bagi konsumen, hubungan harga tersebut juga memberi indikasi mengenai bagaimana komposisi pangan dalam pola konsumsinya. c. Hubungan harga domestik dan internasional. Hubungan ini memberi arah agar komoditi pangan tersebut dapat diproduksi lebih efisien di dalam negeri.
Di samping ketiga hubungan harga di atas, harga antartingkat pemasaran juga sering digunakan sebagai salah satu pertimbangan dalam kebijaksanaan harga. Hubungan harga antarpasar tersebut secara relatif menggambarkan tingkat proporsi harga yang diterima oleh pelaku pemasaran dalam suatu sistem pemasaran. Proporsi tersebut dapat menunjukkan rasa kewajaran dan keadilan yaitu apakah tingkat harga yang diterima oleh pelaku pemasaran seimbang dengan resiko/sumberdaya yang digunakan.
Oleh: Beddu Amang
Penulis adalah Wakil Kepala BULOG; lahir di Ujung Pandang, 7 Agustus 1936; tamatan Fakultas Pertanian UGM (1966); memperoleh gelar Doktor bidang Ilmu Ekonomi, University of California, Davis, USA (1984); lulusan KRA XIX Lemhannas (1986). Ketua III IKAL periode 1993-1996, Ketua Umum P. P. Perhepi periode 1993-1996.