Persoalan pangan sudah lama menjadi perhatian pemerintah Indonesia. Sungguh merupakan ironi bagi negara yang memiliki potensi untuk meningkatkan produksi beras seperti Indonesia mengalami kekurangan pangan. Persoalannya memang tidak sederhana, sebab menurut M. Dawam Rahardjo, hal itu menyangkut soal prioritas APBN di mana sumber penerimaannya terbatas sedangkan kebutuhan pembelanjaannya tak terbatas. Dalam soal pembangunan sektor pangan selalu terjadi tarik menarik dengan pembangunan industri dalam alokasi anggaran.
Pendahuluan
Pentingnya pembangunan sektor pangan tidak lagi menjadi bahan perdebatan sejak Orde Baru. Sebelumnya, Hatta, Kasimo dan Sjafruddin Prawiranegara harus berteriak lantang untuk meyakinkan para pengambil keputusan bahwa pembangunan sektor pangan itu paling tidak sama pentingnya dengan pembangunan sektor industri. “Jangan kita bicara dulu tentang industrialisasi”, kata Sjafruddin di bulan April 1952 di Palembang, ketika ia masih menjabat sebagai Presiden De Javasche Bank, “sebelum kita membicarakan produksi beras yang menjadi dasar bagi penghidupan rakyat”.1 Tapi politik beras memang tidak sederhana. Politik beras yang tegas di masa Orde Baru adalah hasil evolusi pemikiran dan kebijaksanaan yang sebenarnya sudah menjadi agenda perdebatan keras sejak awal 1950-an.
Pada masa awal Pembangunan Jangka Panjang Tahap (PJPT) II ini, sektor pangan menjadi perhatian baru Pemerintah, antara lain ditandai dengan pembentukan Menteri Negara Urusan Pangan. Sebenarnya, lembaga Menteri Negara Urusan Pangan tidaklah baru. Lembaga ini sudah ada sejak November 1947 pada masa Kabinet Amir Sjarifuddin II. Sebaliknya Kementerian Pertanian, justru lebih baru. Kementerian yang khusus mengurusi soal-soal pertanian baru ada dalam Kabinet Natsir 1950. Sebelumnya urusan ini berada dalam manajemen Menteri Kemakmuran.
Hal yang ingin dikatakan di sinilah, bahwa pangan, sebagai masalah khusus sudah lama dan sejak dini dikenal dalam sistem pemerintahan di Indonesia. Pada masa sesudah Proklamasi hingga Pengakuan Kedaulatan 1949, pangan atau lebih tegas, soal kekurangan pangan, adalah masalah yang serius sebagai akibat dari gangguan perang terhadap kegiatan produksi pertanian. Menteri Urusan Pangan mengemban tugas mengatasi masalah pangan ini. Lahirnya kembali Menteri Urusan Pangan dalam Kabinet Pembangunan ke-VI, sesudah tercapainya Swasembada Pangan 1984 barangkali menimbulkan tanda tanya, apakah pangan kembali menjadi masalah serius dalam arti seperti di hulu?
Tahap-tahap Politik Pangan
Pemikiran mengenai politik pangan telah berlangsung melalui beberapa tahap. Pada tahap pertama, politik pangan baru bangkit dari “bayang-bayang Malthus”, meminjam istilah Hatta. Dalam bayang-bayang ini, para penganjur politik pangan masih harus mengingatkan dan menyadarkan para pengambil keputusan tentang krusialnya masalah pangan, khususnya beras. Jika tidak ditangani secara serius oleh pemerintah, demikian kira-kira jalan pikiran Hatta, maka perkembangan ekonomi akan mengikuti hukum Malthus bahwa penduduk akan berkembang menurut deret ukur, sedangkan perkembangan produksi pangan akan mengikuti deret hitung. Akibatnya adalah situasi ketekoran neraca pangan.2
Tapi bagaimanapun kekurangan pangan akan merupakan ironi bagi Indonesia, sebab negeri ini memiliki segala potensi untuk meningkatkan produksi beras. Karena itulah maka Kasimo dengan penuh keyakinan menganjurkan agar pemerintah menetapkan swasembada pangan sebagai target, ketika dia menjabat Menteri Kemakmuran sekaligus Menteri Persediaan Makan Rakyat dalam Kabinet Hatta I, 1948. “Dalam zaman kolonial kita sanggup menghasilkan beras begitu banyak, sehingga sejak tahun 1940 Indonesia praktis self-supporting dalam soal beras”, kata Sjafruddin.3 Tapi dia heran mengapa beras terus menerus diimpor sejak kemerdekaan, bahkan tiap tahun impor tidak berkurang, malahan bertambah.
Tapi masalahnya memang tidak sederhana. Karena hal ini menyangkut soal prioritas dalam APBN yang sumber penerimaannya sangat terbatas dan kebutuhan pembelanjaannya tak terbatas. Para pengambil keputusan dalam kabinet yang silih-berganti dengan cepat itu pada umumnya lebih mengutamakan pembangunan industri, khususnya industri nasional. Dalam anggaran yang terbatas, masalah penetapan skala prioritas menonjol. Soalnya sektor mana yang secara rasional pantas mendapatkan prioritas? Dalam hal ini pembangunan sektor pangan selalu tarik-menarik dengan pembangunan industri dalam alokasi anggaran.
Ada dua alternatif dengan dua konsekuensi dalam persoalan pembangunan ekonomi tahun 1950-an. Prioritas diletakkan pada pembangunan industri, terutama industri substitusi impor agar Indonesia tidak tergantung pada barang-barang dari luar negeri. Dengan meningkatnya produksi barang-barang industri, impor akan bisa dikurangi. Hasil penghentian impor yang substansial diharapkan bisa digunakan untuk mengimpor beras. Tapi Sjafruddin yang memiliki naluri moneter yang tajam mengingatkan, bahwa tumbuhnya industri tidak akan mengurangi impor, bahkan nilai impor akan bertambah, sebab impor akan bergeser dari barang-barang konsumsi ke barang-barang modal dan barang-barang mewah. Jika prioritas diletakkan ke peningkatan produksi pangan, khususnya beras, maka impor benar-benar bisa dikurangi, karena ongkos produksi domestiknya (domestic resource cost) hampir mutlak dominan, mengingat dimilikinya semua sumberdaya domestik bagi produksi. Namun kenaikan produksi pangan tidak akan sebesar industri dalam kontribusinya terhadap pertumbuhan produksi nasional.
1 Baca artikel “Herointasi di Lapangan Pembangunan Ekonomi, dalam Sjafruddin Prawiranegara, “Ekonomi dan Keuangan: Makna Ekonomi Islam,” kumpulan Karangan Terpilih 2 (Jakarta: C.V. Haji Masagung, 1988), hal. 49.
2 Hatta adalah ekonom Indonesia pertama yang membahas politik pangan secara mendalam. Baca dua artikelnya “Politik Beras Bagi Kemakmuran Rakyat” dan “Bayang-bayang Malthus di Indonesia, dalam Mohammad Hatta, Beberapa Fasal Ekonomi (Jakarta: Perpustakaan Perguruan Kementerian PP dan K, 1954), Jilid I, hal 157 dan 193.
3 Prawiranegara, loc. cit.