Kecilnya penerimaan pemerintah dari sektor kehutanan terutama disebabkan rendahnya tingkat penyerapan rente ekonomi. Jadinya kayu alam Indonesia dihargai lebih murah dari yang seharusnya, sehingga terjadi eksploitasi berlebihan terhadap hutan tropis. Jika kayu alam menjadi murah, tidak ada rangsangan ekonomis bagi pengusaha untuk membangun hutan tanaman industri.
RENTE ekonomi (economic rent) adalah balas jasa bagi faktor produksi di atas jumlah minimum yang diperlukan untuk menarik faktor tersebut ke dalam suatu kegiatan ekonomi tertentu. Dalam struktur pasar yang bersaing (competitive), balas jasa minimum yang diperlukan untuk menarik modal adalah tingkat keuntungan normal. Dalam produksi kayu alam, ukuran yang relevan bagi rente ekonomi adalah stumpage value, yaitu nilai pasar dari pohon yang masih berdiri. Jika proses memperoleh konsesi pengusahaan hutan dilakukan dengan cara tender terbuka yang bersaing, stumpage value sama dengan nilai maksimum yang akan dibayar oleh seorang calon pemegang HPH (Hak Pengusahaan Hutan) untuk memperoleh hak menebang pohon di suatu wilayah yang telah ditetapkan. Karena sistem tender terbuka bukanlah cara yang dianut pemerintah Indonesia dalam memberikan HPH maka nilai rente ekonomi atau stumpage value dari produksi kayu alam Indonesia dapat di-proxy sebagai selisih antara harga kayu alam di pasar internasional dengan seluruh biaya faktor produksi yang dikeluarkan dalam memproduksi dan mengangkutnya ke pelabuhan ekspor. Biaya-biaya tersebut mencakup balas jasa terhadap modal, tetapi tidak mencakup segala macam pajak, royalti dan pungutan lain yang dikenakan pemerintah.1
Rente ekonomi dari sumber daya alam terbentuk karena kelangkaan dan pelbagai keuntungan lokasi dan biaya berbanding (comparative cost) lainnya yang di dalam dirinya (inherent) dimiliki oleh cadangan komoditi tertentu. Berbeda dengan rente monopoli yang meningkatkan balas jasa bagi faktor produksi (terutama modal dan kewiraswastaan) melalui perubahan jumlah keluaran atau tingkat produksi; rente ekonomi — bahkan jika ditarik seluruhnya oleh negara sebagai pemilik sumber daya alam melalui proses tender ataupun perpajakan — tidak akan mengubah tingkat produksi yang ditentukan oleh permintaan pasar. Kegagalan pemerintah menarik rente ekonomi dari eksploitasi suatu sumber daya tertentu menyebabkan under-valuation dari sumber daya tersebut, yakni dihargai lebih murah dari yang seharusnya. Akibatnya tercipta perangsang bagi pemborosan sumber daya alam tersebut.
Melalui analisa tentang sistem pemungutan rente ekonomi dari sektor kehutanan, jumlah yang berhasil ditarik dan potensi yang seyogyanya dapat ditarik oleh pemerintah, di sini akan dikemukakan perkiraan tentang tingkat eksploitasi berlebih terhadap hutan sebagai akibat harga kayu alam yang terlalu murah di dalam negeri. Pada bagian akhir, teoritis akan dipertanyakan kebijakan pengembangan Hutan Tanaman Industri (HTI) yang resmi ditujukan untuk meningkatkan keberlanjutan (sustainability) hutan Indonesia dengan berbagai perangsang (incentive) yang ditawarkan pemerintah. Peningkatan harga kayu alam di dalam negeri melalui penarikan rente ekonomi yang lebih tinggi dan pemberlakuan pajak ekspor optimum (optimal export tax) sebagai pengganti larangan ekspor kayu gelondongan (log) merupakan strategi alternatif yang tersedia untuk menciptakan rangsangan ekonomi yang peka dan nyata guna mendukung pelestarian hutan tropis Indonesia. Sebagai peneliti, tulisan ini bertujuan memancing diskusi tentang kepekaan dari kebijakan yang sekarang berlaku di sektor kehutanan dan arah perbaikan yang mungkin dilakukan dari segi ekonomis.
Cara Penarikan Rente
Dari kegiatan sektor kehutanan, khususnya bidang produksi kayu alam gelondongan, pemerintah Indonesia menarik rente ekonomi melalui pengenaan lima macam pungutan (lihat Tabel 1). Pungutan dari sektor kehutanan ini teoritis ditujukan untuk membiayai berbagai tujuan anggaran negara secara umum (general budgetary purposes), kegiatan manajemen kehutanan, dan investasi kembali bagi reboisasi yang bertujuan untuk mempertahankan pemanfaatan sumber daya hutan pada tingkat yang ekonomis maupun ekologis berkelanjutan. Di samping itu, pungutan atau pajak yang dikenakan dapat berperan sebagai rem bagi kegiatan penebangan hutan. Keefektifan pencapaian berbagai tujuan tersebut sangat tergantung pada besarnya jumlah rente ekonomi yang diterima pemerintah, sistem pemungutannya, dan distribusi wewenang untuk menggunakan, rente ekonomi yang terkumpul.
Tabel 1 menunjukkan berbagai jenis pungutan yang dewasa ini digunakan pemerintah untuk menarik rente ekonomi dari sektor produksi kayu gelondongan. Tabel yang disusun berdasarkan berbagai peraturan pemerintah ini menyajikan besarnya jumlah, dasar pengenaan serta distribusi pungutan yang diterima. Pada mulanya terdapat delapan macam pungutan pemerintah atas kegiatan produksi kayu gelondongan. Kemudian dengan diberlakukannya kebijakan larangan ekspor kayu gelondongan secara penuh, sejak 1985 tiga macam pungutan khusus dihapus, yaitu IHHT (Iuran Hasil Hutan Tambahan), Dana Tabungan Khusus Untuk Pengembangan Industri Kayu Domestik, dan Pajak Atas Pekerja Asing di sektor kehutanan.
* Terima kasih kepada Wahana Lingkungan Hidup Indonesia (WALHI) dan rekan-rekan sejawat untuk segala masukan, dukungan dan diskusinya.
1 R. Repetto dan M. Gillis, Public Policy and The Misuse of Forest Resources, World Research Institute, Washington DC, 1988.