Mekanisme birokrasi moderen diatur dengan undang-undang yang berjalan otomatis. Dalam negara tradisional, yang menjadi dasar adalah orde yang sakral (keramat), seperti yang ditulis Onghokham, sebagai bagian “sejarah pembesar” di Indonesia. Priyayi di Jawa yang pada mulanya menentang Belanda, berubah jadi sekutu dan kemudian tunduk kepada Belanda. Tetapi hubungan Hulebalang di Aceh dengan Belanda bercorak lain: yaitu aliansi. Hingga 1942 betapapun Hulebalang menyalahi aturan Belanda dan mengeksploitir penduduk, kedudukannya tak dapat digang-gu-gugat.
Alat pemerintah untuk melaksanakan kebijaksanaannya dalam suatu negara moderen adalah birokrasi negara atau aparatur negara seperti lazimnya disebut di Indonesia. Sifat birokrasi bagaikan mesin (rasional/impersonal), tanpa ciri subyektif (personal) apapun. Ini adalah kondisi idealnya, karena justeru sifatnya yang bagaikan mesin itulah yang menjadikan ia efektif di masyarakat. Legalitasnya adalah atas dasar sifat tersebut. Mekanisme dalamnya diatur dengan undang-undang yang juga berjalan secara otomatis, tanpa “pandang bulu”. Promosi, rekruitering (penerimaan dalam birokrasi tersebut), gaji atau sumber penghasilan, bidang pribadi dan jabatan para anggota yang terpisah, fungsi-fungsi (sifat yang menyolok dari birokrasi moderen) khususnya hirarki, atasan dan bawahan dan lain-lain diatur dengan undang-undang.1
Negara menyerahkan kekuasaan untuk memerintah masyarakat kepada birokrasi ini. Salah satu segi penting darinya adalah masalah keuangan.
Keuangan untuk keperluan kantor berbeda dengan gaji pegawai. Penghasilan pribadi pegawai (umpamanya dari warisan) berlainan dengan gaji. Bila perlu, ada dana-dana istimewa untuk menjamin kejujuran anggota birokrasi tersebut, seperti dana politik, dana resepsi, dana ini dan itu, yang diatur lagi oleh undang-undang. Segi keuangan ini penting. Kalau birokrasi tidak dibiayai cukup untuk kebutuhannya, karena kekuasaannya ia akan memungut secara liar dari masyarakat apa yang tak diperolehnya secara legal.
Birokrasi negara ini demikian efektif sehingga dalam keadaan sering terjadinya pergantian kabinet seperti di Italia atau Perancis di bawah Republik keempat birokrasi ini yang menjalankan roda pemerintahan. Jatuh bangunnya pemerintahan tidak demikian mengganggu umum. Di pihak lain sifat mesin dari birokrasi menyebabkan ia dapat dipakai oleh rezim apa saja, baik rezim demokratis, fasis, diktator bahkan pemerintah penduduk an militer dari musuh pun dapat menggunakan birokrasi yang telah ada, seperti terbukti ketika negara-negara Eropa diduduki Jerman selama Perang Dunia II. Pada umumnya birokrasi negara-negara Eropa yang diduduki Jerman tetap menjalankan tugasnya dan bekerjasama dengan musuh, termasuk dinas kepolisian dan bahkan kadang-kadang termasuk tugas-tugas rahasianya. Anehnya, setelah Jerman kalah dan negara-negara Eropa dibebaskan, terhadap anggota-anggota birokrasi yang bekerjasama dengan musuh pada umumnya tidak diambil tindakan apa-apa, sebab hal tersebut memang dirasakan sebagai kewajiban birokrasi. Namun terhadap politikus atau orang lain yang bekerjasama dengan musuh diambil sanksi-sanksi hukum. Sebaliknya kontrol hukum di bidang administrasi atas birokrasi berjalan sangat ketat. Birokrasi moderen berkembang dua abad terakhir ini. Betapapun orang mengeritiknya, birokrasi moderen inilah yang mendasari perusahaan moderen dan lembaga atau badan-badan dalam kehidupan abad XX. Pilihan kita antara ada atau tidak adanya birokrasi moderen adalah pilihan antara administrasi teratur dengan kekacauan dan kekanak-kanakan (di letantisme) dalam administrasi.
1 Max Weber, Teori Organisasi Sosial dan Ekonomi, (New York: The Free Press, 1964), halaman 324.