Birokrasi di Indonesia telah muncul sejak masa prakolonial. Wajah birokrasi mulai berubah menjadi rasional tatkala kolonial Belanda melakukan intervensi dengan menumbuhkan kapitalisme di Indonesia. Namun reformasi ini tidak membawa transformasi substansial karena struktur sosial tetap tradisional. Pada masa kemerdekaan wajah birokrasi tetap pada posisi tarik menarik antara wajah pangreh praja dan pamong praja. Tatkala Orde Baru lahir dengan sejumlah program pembangunan, reformasi birokrasi menjadi kebutuhan mendesak. Namun birokrasi Orde Baru ternyata diwadahi dalam organisasi tunggal meskipun diberi atribut abdi negara dan abdi masyarakat.
Dalam berbagai kepustakaan ilmu-ilmu sosial terdapat kelaziman yang menghubungkan antara birokrasi, modernisasi dan kapitalisme. Kaum developmentalis (teoretisi modernisasi) yang berpayung pada tradisi Weberian telah menggoreskan tintanya dengan membayangkan modernisasi sebagai sebuah transformasi linier menuju satu titik ideal: masyarakat politik demokratis dan tatanan ekonomi kapitalistik.1 Modernisasi, demikian kredo mereka, adalah penggerak sejarah yang mengubah kekuasaan patrimonial — yang otoriter secara politik dan paternalistik secara kultural — menjadi kekuasaan legal-rasional yang dikendalikan oleh sebuah mesin birokrasi moderen. Maka, birokrasi dipahami sebagai mesin teknis-administratif yang dibutuhkan untuk menangani kompleksitas masyarakat moderen akibat modernisasi.2Birokrasi haruslah apolitis, rasional, netral, dan mengutamakan kualifikasi teknis, spesialisasi, deferensiasi, koordinasi, efisiensi, efektivitas, dan sebagainya.
Memang, birokrasi adalah kebutuhan masyarakat di mana pun, dan kian kompleks sejalan dengan arus modernisasi. Namun, kaum Weberian mengintroduksi konsep birokrasi secara tidak netral. Berbagai kepustakaan pada umumnya memberikan rekomendasi secara sepihak, yang banyak bermanfaat bagi negara dan pemilik modal daripada masyarakat.
1 Yang termasuk kaum developmentalis (Weberian) adalah para ilmuwan sosial Anglo Saxon (Amerika Utara), seperti W.W. Rostow, Samuel P. Huntington, Daniel Lerner, Samuel Eisenstadt, Seymour Martin Lipset, James Coleman, Fred Riggs, David Apter, Reinhard Bendix, Alex Inkeles, Lucian Pye, dan sebagainya. Para spesialis Indonesia dari Amerika Serikat umumnya juga termasuk dalam kelompok Weberian ini, seperti Clifford Geerzt, Ben Anderson, William Liddle, Donald Emmerson, Karl Jackson, dan sebagainya.
2 Lihat misalnya Joseph La Palombara (ed.), Bureaucracy and Political Development (Princeton: Princeton University Press, 1967); Nicos P. Mouzelis, Organization and Bureaucracy: An Analysis of Modern Theories (Chicago: Aldine, 1975); Eva Etzioni-Halevy, Bureaucracy and Democracy: A Political Dilemma (London: Routlegde, 1985); Amitai Etzioni, Organisasi-organisasi Modern (Jakarta: UI-Press, 1985); Peter M. Blau dan Marshall W. Meyer, Birokrasi Dalam Masyarakat Modern (Jakarta: UI-Press, 1987); Martin Albrow, Birokrasi (Yogyakarta: Tiara Wacana, 1987); Miftah Thoha, Beberapa Aspek Kebijakan Birokrasi (Yogyakarta: Widya Mandala, 1991); dan sebagainya.