Pada tahun anggaran 1987/88, untuk pertama kalinya selama bertahun-tahun, sejak awal Pelita II, 1974/75, pangsa ekspor nonmigas lebih besar daripada migas, sebesar 51,8%. Pencapaian itu dianggap sebagai prestasi tersendiri mengingat sejak dasawarsa 1980-an Pemerintah telah mencanangkan program penggalakkan ekspor nonmigas. Dengan tercapainya target itu, ketergantungan pada migas, baik dalam perolehan devisa maupun APBN seolah-olah dapat dihapus. Tetapi dalam kenyataannya peranan migas masih tetap sangat besar dan di pihak lain belum berarti bahwa peranan ekspor nonmigas dengan sendiri sudah dapat diandalkan.
Sebenarnya, sebelum Pelita I itu, ekspor nonmigas sudah lebih besar daripada nonmigas, misalnya 52,5% pada 1973/74, bahkan pada 1968/69 sebesar 64,1%. Mengecilnya pangsa ekspor nonmigas disebabkan oleh perkembangan ekspor migas yang sangat tinggi, yaitu rata-rata 41,3% dalam Pelita II dan 48,1% dalam Pelita III, dibandingkan dengan nonmigas sebesar 29,6% dan 17,7% dalam periode yang sama. Angka tersebut menunjukkan, bahwa perkembangan ekspor nonmigas sebenarnya cukup tinggi. Hanya saja perkembangan ekspor migas memang jauh lebih tinggi.
Perkembangan ekspor migas mencapai puncaknya pada 1981/82 sebesar US$ 18.824,- juta. Setelah itu menurun menjadi US$ 14.744,- juta dan terus menurun sampai mencapai titik nadir sebesar US$ 6.966,- juta, terutama disebabkan turunnya harga minyak bumi dari US$ 35,00 per barel pada Januari 1981 menjadi hanya US$ 10,66 per barel saja pada April 1986. Sejak bulan Juni 1986 harga minyak bumi mulai membaik lagi, bahkan pada Oktober 1990 mencapai US$ 35,29, walaupun kemudian turun lagi hingga di bawah US$ 20,00 pada Maret 1991.
Ekspor nonmigas pada dasarnya berkecenderungan naik sejak Orde Baru. Angka absolutnya meningkat dari US$ 585,- juta pada 1968/69 dan mencapai US$ 2.033,- juta pada awal Pelita II, 1974/75, walaupun turun 6,9% pada 1975/76 tetapi meningkat lagi secara drastis pada tahun-tahun berikutnya dan mencapai puncaknya pada awal pelita III dengan angka sebesar US$ 6.175,- juta. Tetapi, mendahului merosotnya ekspor migas, sudah sejak 1980/81, ekspor nonmigas mulai merosot hingga titik terendah sebesar US$ 3.928,- juta pada 1982/83. Penyebab utamanya adalah resesi perekonomian dunia yang dampaknya juga melanda Indonesia.
Pada waktu itulah mulai muncul kampanye “ekspor nonmigas” sehingga istilah itu menjadi jargon baru pembangunan. Pada waktu itu timbul kesan seolah-olah Pemerintah telah “lengah” selama bertahun-tahun. Tapi kesan itu sebenarnya masih bisa diperdebatkan. Pertama, dalam TAP MPRS. No. XXIII/66, peningkatan kegiatan ekspor dimasukkan ke dalam satu di antara lima program prioritas. Kedua, angka ekspor nonmigas memang berkecenderungan meningkat dalam laju pertumbuhan yang cukup tinggi. Kesan kelengahan itu timbul karena dalam dasawarsa 1970-an Pemerintah memang terlalu dininabobokan oleh perkembangan ekspor migas dengan dua kali oil-shock pada 1974 dan 1979 yang melonjakkan harga minyak bumi. Kedua, kesadaran tentang pentingnya ekspor nonmigas memang baru timbul dan disentakkan setelah terjadi kemerosotan harga migas dan ditumpangi dengan resesi perekonomian dunia pada awal dasawarsa 1980-an.
Hasilnya memang tampak nyata, yaitu pada akhir Pelita III, angka ekspor mulai meningkat, walaupun angka ekspor baru pulih kembali pada 1986/87 ketika angka ekspor nonmigas mencapai US$ 6.731,- juta. Pangsa ekspor nonmigas baru melampaui migas pada tahun berikutnya. Tapi hal ini tidak semata-mata karena performa ekspor nonmigas itu sendiri yang memang meningkat cukup mengesankan, tetapi juga karena kemerosotan ekspor migas sendiri yang masih berada di bawah performanya pada Pelita II. Karena itudilampauinya pangsa ekspor migas oleh nonmigas di atas sebenarnya belum bisa disebut sebagai peristiwa besar atau suatu perkembangan kualitatif yang istimewa. Salah satu buktinya, setelah angka ekspor migas meningkat lagi, pangsa nonmigas ternyata menurun lagi dari 61,5% pada 1988/89 menjadi 54,6% pada 1990/91.
Namun sejak 1987/88 ekspor nonmigas memang berkembang pesat. Selama tiga tahun hingga awal Pelita V telah berkembang rata-rata 29,4%. Bersamaan dengan itu ekspor migas juga telah meningkat lagi sehingga secara total, ekspor Indonesia telah berkembang sejak tahun-tahun terakhir Pelita IV. Jika dihitung dari tahun kalender, ekspor total telah berkembang sebesar 15,3%, 15,1%, 13,5% dan 16,6% dari tahun 1989 hingga 1992.
Guna melihat segi kualitatifnya, yang perlu dilihat bukan hanya dalam kategori migas dan nonmigas tetapi juga sektor ekstraktif dan nonekstraktif. Sektor ekstraktif dapat dibagi lagi menjadi migas dan nonmigas, sedangkan sektor nonmigas juga dapat dibagi lagi menjadi sektor ekstraktif dan nonekstraktif. Secara lebih rinci lagi, sektor nonmigas dapat dibagi lagi menjadi tiga kategori, yakni ekspor hasil-hasil pertanian, hasil industri, hasil tambang dan galian. Selain itu penting pula dilihat perubahan komposisi dari segi komoditi primer dan nonprimer atau olahan.
Dengan melihat tahun kalender, maka komposisi ekspor migas pada tahun 1984 adalah sebesar 73,2% dari total nilai ekspor sebesar US$ 21.887,8,- juta. Dengan merosotnya nilai absolut, maka pangsa nonmigas dalam perolehan ekspor juga merosot menjadi 39,2%, pada 1989, lalu naik lagi menjadi 43,1% tetapi turun lagi menjadi 37,4% dan 31,4% pada 1992. Dengan perkataan lain, pangsa nonmigas dalam garis besarnya meningkat.
Ketika komposisi ekspor didominasi hasil migas, maka peranan ekspor lebih banyak ditekankan sebagai penghasil devisa. Pada awal Orde Baru, devisa sangat diperlukan untuk menanggulangi kebutuhan industrialisasi berupa bahan baku dan barang modal. Maka Pemerintah memilih bertindak pragmatis dengan mengembangkan industri ekstraktif, terutama di bidang migas, walaupun hal itu harus dilakukan lewat modal asing.
Strategi industrialisasi sendiri pada waktu itu yang berpola substitusi impor sebenarnya adalah untuk mengurangi ketergantungan kepada luar negeri terhadap bahan-bahan konsumsi dan menghemat devisa. Strategi industrialisasi itu merupakan bagian dari nasionalisme ekonomi yang tak dapat dibendung. Tetapi pengalaman kemudian memberi pelajaran berharga bahwa strategi impor substitusi ternyata tidak bisa memenuhi aspirasi nasionalisme ekonomi. Sjafruddin Prawiranegara yang berpikiran pragmatis pada awal 1950-an sudah memperingatkan. Ternyata apa yang dikatakannya terbukti benar dan yang terjadi pada masa Orde Baru adalah meningkatnya nilai impor karena perubahan komposisi dari barang-barang konsumsi ke bahan baku dan barang modal.
Pengalaman itulah yang membangkitkan kesadaran dan perhatian tentang pentingnya orientasi produksi ke pasaran ekspor. Sebelumnya yang lebih diperhatikan adalah pembinaan pasar dalam negeri. Tetapi ada biaya yang harus dibayar, yaitu lengahnya Pemerintah terhadap pengembangan ekspor serta proteksi dan subsidi yang harus diberikan kepada industri substitusi impor.
Orientasi Baru
Promosi ekspor nonmigas menunjukkan adanya kesadaran baru terhadap pentingnya orientasi ekspor. Tetapi orientasi ini mengandung konsekuensi tertentu, yaitu keharusan deregulasi sektor riil, termasuk di dalamnya penghapusan proteksi dan subsidi, dengan tujuan untuk mengefisienkan produksi lewat penciptaan iklim yang kompetitif. Pada pokoknya, barang-barang produksi dalam negeri harus mampu bersaing dengan barang-barang impor. Jika kompetitif di dalam negeri, maka hal itu merupakan landasan yang kuat bagi promosi ekspor.
Dalam orientasi baru ini peranan ekspor bukan semata-mata untuk menghasilkan devisa yang besar. Peranan penting yang lain adalah membangun industri itu sendiri. Ekspor berarti memperluas pasar bagi industri domestik. Industri yang mampu mengekspor harus mampu mengefisienkan produksi dan pemasarannya. Hal ini berlaku pula bagi sektor pertanian.
Promosi ekspor nonmigas pada awal dasawarsa 1980-an, ternyata menghasilkan perkembangan kualitatif berupa perubahan struktur ekspor. Pangsa hasil industri pada 1984 baru 17,8% ketika pangsa nonmigas sebesar 26,8%. Pada 1989, pangsa sektor itu telah menjadi 49,8%. Angka ini sudah lebih besar daripada sektor migas sebesar 39,2%. Pada tahun berikutnya pangsanya turun menjadi 46,3%, tetapi kemudian meningkat lagi menjadi 51,7% dan 57,7%.
Dengan angka itu, maka struktur ekspor kita tidak lagi didominasi oleh nonmigas, melainkan oleh hasil-hasil industri. Tetapi kalau diperhatikan, besarnya pangsa sektor industri itu tidak semata-mata karena meningkatnya sendiri, melainkan juga disebabkan menurunnya ekspor migas itu sendiri. Pada tahun 1990, umpamanya, nilai ekspor hasil industri sebesar US$ 15.067,7 juta tidak lebih besar daripada nilai ekspor migas pada 1984 sebesar US$ 16.018,1 juta. Baru pada 1992 nilai ekspor hasil industri memang telah melampaui perolehan migas, yaitu sebesar US$ 19.613,0 juta.
Ekspor hasil industri dan pertanian mempunyai arti penting yang lain, yaitu penciptaan lapangan kerja. Industri tekstil dan garmen yang merupakan primadona ekspor hasil olahan umpamanya adalah industri padat karya. Peningkatan ekspor akan berdampak peningkatan kesempatan kerja. Demikian pula ekspor hasil pertanian. Di bidang pertanian, peningkatan ekspor juga akan berdampak peningkatan pendapatan petani.
Dari hasil observasi ini dapat ditarik kesimpulan bahwa ekspor Indonesia sejak 1992 sudah mulai menunjukkan gejala perubahan transformatif dari dominasi migas ke hasil industri manufaktur. Sungguhpun demikian perubahan transformatif itu baru terjadi benar-benar jika komposisi ekspor sudah tidak lagi didominasi oleh komoditi primer. Pada tahun 1992, komoditi primer masih merupakan 51,8% dari nilai total.
Harapan peningkatan dan perubahan transformatif lebih lanjut itu terletak pada perkembangan industri yang berorientasi pada ekspor. Hal ini menghendaki deregulasi lebih jauh yang antara lain telah dilaksanakan melalui Pakto ’93. Tapi harus dicatat bahwa kebijaksanaan ini, di samping diharapkan bisa meningkatkan efisiensi industri, dapat pula diramalkan meningkatkan impor, mengingat industri bahan baku dan barang modal di Indonesia agaknya belum siap dengan kebijaksanaan deregulasi, sehingga masih diperlukan bahan baku dan barang modal dari luar negeri yang dinilai masih lebih murah dan lebih tinggi mutunya.