Masalah pangan bersifat serbaneka karena tidak saja menyangkut pangan itu sendiri, tetapi juga menyangkut unsur manusia dengan sarana yang digunakan untuk mendukung usaha-usaha penanganan masalah pangan, serta lingkungan tempat manusia itu hidup. Karena itu, perbincangan masalah pangan secara menyeluruh akan mencakup penelaahan terhadap aspek-aspek konsumsi, distribusi dan lalu lintas barang, serta produksi pangan. Dalam penelaahan aspek konsumsi, seyogyanya memperhatikan hal-hal seperti jumlah dan struktur penduduk, tingkat dan pembagian pendapatan, tingkat dan struktur harga bahan pangan serta selera atau cita rasa dan pola konsumsi penduduk. Penelaahan terhadap aspek distribusi dan lalu lintas barang hendaknya memperhatikan hal-hal seperti prasarana jalan dan angkutan, jaringan komunikasi, lembaga-lembaga yang menangani masalah distribusi itu, dan struktur pasaran. Sedangkan di dalam aspek produksi dapat diperhatikan hal-hal seperti produktivitas sumber-sumber alam, teknologi produksi, dan lembaga-lembaga yang menguasai sumber-sumber produksi itu.
Usaha-usaha yang dirumuskan dan dijalankan oleh Pemerintah untuk mengatasi masalah pangan di Indonesia pada galibnya didasarkan pada serangkaian penelaahan yang mendalam terhadap aspek-aspek masalah pangan tersebut di atas. Sebagaimana dikatakan oleh Birowo1, aspek-aspek tersebut di atas mempunyai jalinan yang erat dengan pola kebijaksanaan pemerintah yang sekarang sedang berjalan, dengan struktur ekonomi yang dianut sekarang, dan dengan nilai-nilai dan struktur sosial budaya masyarakat Indonesia. Di dalam tulisan ini, penulis mencoba mengungkapkan usaha-usaha yang telah dijalankan dan yang direncanakan oleh Pemerintah untuk mengatasi masalah pangan, dan betapa besar permintaan pangan itu di tanah air kita. Juga akan dicoba dibahas pertanyaan mengenai berapa jauh usaha tersebut berjalan, dan betapa serta bagaimana prospeknya di masa datang.
Sebagaimana dapat dilihat pada Tabel 1 dan 2 berikut, beras menempati porsi yang cukup besar, baik ditinjau dari segi jumlah maupun kalori yang dikonsumsikan. Gambaran tersebut bukanlah merupakan sesuatu hal yang mengherankan, karena secara umum beras merupakan makanan pokok bangsa Indonesia. Karenanya perbincangan mengenai usaha mengatasi masalah pangan ini ditekankan pada masalah beras dan prospeknya di masa datang.
1 A.T. Birowo, “Penganekaragaman menu makanan diinjau dari usaha kecukupan pangan”. Prasaran pada
KONKERNAS UPGK, di Jakarta, tanggal 22-25 Juli 1974, hal. 1-3.