Jika hari ini di Indonesia ada pejabat tinggi yang berserah-terima jabatan dengan penggantinya, besok ataupun lusa, hampir dapat dipastikan isterinya akan bertimbang-terima jabatan pula dengan bini penggantinya. Apabila yang diserah-terimakan pada acara pertama adalah jabatan serta tugas yang dipercayakan oleh negara, urusan yang ditimbang-terimakan dalam acara kedua tentunya pimpinan organisasi para isteri aparat dalam instansi bersangkutan. Kalau dalam acara pertama diucapkan pidato-amanat sang kepala, pada acara kedua pun terdengar pidato-amanat dari isteri sang kepala. Upacara seperti itu seakan-akan sangat penting maknanya. Kedua upacara ini seolah-olah sama nilainya. Orang seakan-akan tidak lagi melihat perbedaannya, atau orang bagaikan tidak lagi tahu alasan, kenapa yang pertama dan yang kedua harus sama artinya.
Tindak-tanduk, perangai dan penampilan sang suami sebagai pejabat pengemban tugas negara yang tidak berbeda dengan tindak-tanduk, kelakuan dan penampilan isterinya yang terlihat dalam upacara, mungkin hanya sebuah goresan teramat kecil dalam wajah yang terukir pada birokrasi di Indonesia. Sederetan catatan lain tentang ini dengan sederet alasan yang membuat ia disebut penting, masih ada.
Masalah aparatur negara kita mungkin bukan sekedar terjebak pemakan “uang semir” dalam urusan kepegawaian rumah sakit oleh Tuan Sidik lewat suatu penyamaran sukses beberapa tahun yang silam di Jakarta. Ia juga bukan hanya sekedar tertangkap-basahnya Ratu Pungutan Liar oleh Operasi Tertib di bandar udara Halim Perdanakusuma. Persoalan birokrasi pun bukan pula hanya masalah cukongisme yang pernah diributkan, atau pegawai negeri yang masuk kerja selalu terlambat dan pulang sebelum jam kantor berakhir. Ringkas kata, masalah birokrasi bukan sekedar tertib administrasi dan disiplin aparatur yang telah bersumpah menjadi abdi negara.
Birokrasi di Dunia Ketiga—kata pengganti untuk “bagian dunia yang serba tertinggal dan berpenduduk miskin”—dikenal dengan ciri patrimonialisme yang keras. Ia jauh dari efisiensi, tidak efektif dan suka “membelakangi” undang undang. Para birokrat di situ menjadi golongan “berdarah biru” dalam negara yang kepada penduduknya sekarang tengah ditawarkan modernisasi lewat pembangunan. Dengan ciri seperti itulah, lewat serangkaian analisa yang pernah dibuat orang, muncul kesimpulan: birokrasi di Dunia Ketiga cenderung korup, pengimpor kemewahan dan pemarah ketika berhadapan dengan kontrol. Berbarengan dengan itu beban yang dipikul pun menggandul semakin berat: pembangunan tak memecahkan persoalan kemiskinan, penduduk makin membiak dan pemerataan tak kunjung tercapai.
Indonesia adalah bagian dari dunia yang seperti itu. Di Indonesia pula masih terasa sentralisme birokrasi yang mematikan. Gaya pembentukan eksekutif yang kuat hampir selalu ditandai dengan keketatan, tidak mengenal oposisi, termasuk yang loyal sekalipun. Gaya pembentukan eksekutif yang kuat dengan bertupang pada aparatur yang birokratis dan berkarakter priyayi seperti itulah yang diajarkan sejarah sejak dahulu tidak pernah menghidupkan partisipasi politik masyarakat. Karena itu pula mekanisme pengawasan hampir tak berjalan. Agaknya birokrasi harus dilihat lewat persoalan seperti itu agar menyentuh persoalan yang mendasar. Itu berarti, menyehatkan birokrasi tidak hanya dengan penyamaran seperti Tuan Sidik ataupun penangkapan Ratu Pungli dan memasang foto-besarnya di halaman muka surat kabar. Itu juga berarti, tidak ada keangkuhan kekuasaan. Di situ mungkin ada “ongkos” yang harus dikeluarkan. Tetapi, kalau “ongkos” itu memang sesuatu yang tak dapat ditiadakan, kenapa ia harus ditunda, agar tak terjadi “pembayaran yang lebih mahal” karena dilakukan kemudian?