KETENAGAKERJAAN adalah persoalan besar bagi negara berkembang seperti Indonesia. Persoalannya bersifat sentral karena tidak hanya berkaitan dengan masalah ekonomi, tetapi juga salah satu pilar bagi kestabilan politik dalam jangka mendatang.
Pada masa transisi, saat struktur ekonomi sedang bertransformasi, struktur ketenagakerjaan seharusnya merupakan bagian yang ikut berproses. Dan ini dikatakan tuntas jika ada harmonisasi antara perubahan struktur output dengan struktur ketenagakerjaan. Tanpa itu, maka proses transformasi hanya semu dan akan ambruk kembali setelah kesenjangan disharmonisasi yang klimaks itu terjadi.
Pertumbuhan ekonomi yang modern secara logis akan diikuti oleh perubahan struktur output dan ketenagakerjaannya. Sektor primer akan semakin mengecil peranannya sejalan dengan perkembangan pesat di sektor-sektor lainnya, baik jasa maupun industri. Sektor pertanian hanya akan menjadi penyangga awal ketika periode transisi terus berlangsung, sedangkan sektor non-pertanian akan berkembang lebih besar lagi. Bisa dikatakan bahwa di luar sektor primer sangat perlu diciptakan kesempatan kerja seluas mungkin mengingat keadaannya yang telah jenuh.
Transformasi ketenagakerjaan adalah bagian tak terpisahkan dari transformasi struktur ekonomi secara keseluruhan. Bahkan bagi negara sedang berkembang seperti Indonesia masalah ketenagakerjaan ini sangat bersifat sentral karena stabilitas di masa mendatang masih akan ditentukan oleh berhasil atau tidaknya kita memuluskan proses transformasi tersebut.
Kegagalan menuntaskan proses tersebut pasti akan berimplikasi terhadap mekanisme sistem ekonomi. Proses marjinalisasi akan semakin memperburuk keadaan di sektor pertanian seperti terefleksi dari dominasi kegiatan pertanian yang subsisten di kawasan pedesaan. Demikian juga dengan menonjolnya sektor informal merupakan pertanda dari salah kaprah dalam mekanisme sistem ekonomi tersebut.
Di balik semua ini, masalah ketenagakerjaan merupakan sebab utama yang menjadi pangkal masalah sebenarnya. Ketika persiapan lepas landas dilakukan secara penuh, persoalan ini muncul ke permukaan sebagai kendala yang pelik. Perubahan struktur ekonomi, yang dilakukan melalui industrialisasi, ternyata gagal memberi peluang bagi perubahan struktur di bidang ketenagakerjaannya. Inilah persoalan besar yang tengah dirisaukan pemerintah dalam Pelita V ini.
Di sektor modern dengan proses industrialisasi yang intensif berkembang, selalu ada ukuran-ukuran rasionalitas yang menyaring setiap tenaga kerja yang hendak masuk ke dalamnya. Ini dikenal sebagai marginal productivity of labor yang sama dengan tingkat upah mereka. Artinya, ada standar produktivitas minimal bagi tenaga kerja agar bisa memasuki sektor modern tersebut.
Bagi sistem ekonomi kita, yang masih terlihat jelas sekali kondisi dualismenya, standar produktivitas minimal tersebut menjadi penyekat (bottle neck) bagi tenaga kerja di sektor pertanian yang hendak berpindah ke sektor modern. Di sektor ini tidak dikenal prinsip zero marginal productivity, underemployment, atau disguised unemployment – yang kenyataan sehari-hari masih terlihat di sektor pertanian yang subsisten dan tradisional.
Di sinilah letak dilema dari proses transformasi ketenagakerjaan di dalam sistem ekonomi yang dualistis. Ketika persoalan ini tidak bisa diatasi, maka implikasi yang sangat nyata adalah kerapuhan struktur dari sistem ekonomi itu sendiri. Sektor pertanian menjadi korban dari kegagalan proses transformasi ini, diikuti oleh proses marjinalisasi sektor-sektor yang tradisional.
Jalan keluar yang dimungkinkan harus bersifat dua arah. Pertama adalah proses pengukuhan sistem dan struktur dari sektor primer, yang biasanya menjadi landasan bagi proses industrialisasi. Persoalan yang kita hadapi adalah industrialisasi yang tengah berlangsung, sementara sektor primer belum sepenuhnya menghasilkan surplus yang memadai. Tetapi sebenarnya proses pengukuhan sistem dan struktur primer ini berdimensi sangat luas, termasuk kebutuhan reformasi dimana pranata, komponen dan strukturnya perlu disiapkan untuk menghadapi sebuah proses transformasi.
Arah yang kedua berkenaan dengan strategi pilihan, dalam hal ini strategi industrialisasi. Idealnya meletakkan dasar-dasar industrialisasi sedekat mungkin dengan kondisi agraris dari suatu sistem ekonomi pada masa transisinya. Dengan demikian proses transformasi tidak merupakan sebuah masa yang panjang, sulit dan melelahkan.
Dasar pemikiran seperti ini nampaknya tidak menjadi perhatian yang serius secara pragmatis. Proses industrialisasi yang berkembang pesat, secara relatif melepaskan diri dari dasar pijak yang seharusnya. Kesenjangan dan dualisme yang semakin mengeras antara sektor tradisional dan sektor modern berimplikasi kuat terhadap keadaan tenaga kerja di dalamnya. Inilah persoalan filosofis sekaligus pragmatis dalam meneropong situasi ketenagakerjaan dan sistem ekonominya secara keseluruhan.
Secara filosofis sudah sering diungkapkan bahwa pembangunan ekonomi direalisasikan dengan usaha mewujudkan struktur ekonomi yang seimbang antara bidang industri dengan dukungan pertanian yang tangguh. Ini tentu menyangkut soal output dan sisi ketenagakerjaannya.
Dua dasawarsa terakhir ini proses penciptaan struktur ekonomi yang seimbang secara pragmatis masih dipertanyakan banyak pihak. Pada sisi output memang terjadi pergeseran yang nyata di mana sektor industri berkembang peranannya dari 12% pada tahun 1965 menjadi 39% dalam dua dasawarsa berikutnya, tetapi hanya menampung 9% saja dari tenaga kerja yang ada. Di lain pihak, output sektor pertanian mengalami perubahan yang nyata dari 59% menjadi 26%, tetapi masih dijejali tidak kurang dari 30 juta tenaga kerja (54,6%).
Lebih kritis bila kita juga mempertimbangkan faktor demografis dari situasi ketenagakerjaan yang ada. Saat ini sampai akhir Pelita V nanti diperkirakan 2,3 juta orang setiap tahun akan memasuki jajaran angkatan kerja. Fakta ini fantastis sekaligus kritis sehingga meskipun pertumbuhan ekonomi bisa dipacu di atas 5%, persoalan ketenagakerjaan tetap menjadi dilema yang serius.
Garis-Garis Besar Haluan Negara, sebagai pranata kenegaraan tertinggi setelah Undang-Undang Dasar, mengamanahkan kepada pemerintah untuk memberikan kesempatan kerja seluas-luasnya bagi masyarakat. Tetapi fakta yang dihadapi sangat dilematis sekali sehingga muncul kesan bahwa amanah itu tidak sepenuhnya disahuti.