Pengantar
Birokrasi lahir untuk menyelenggarakan kehidupan bernegara. Ia harus bekerja efisien dan efektif. Menurut Dr. S.B. Joedono, Pembantu Dekan Bidang Akademis Fakultas Ekonomi, Universitas Indonesia, di kala birokrasi bekerja efisien dan efektif berarti ia sudah bertindak adil, walaupun pada saat yang sama kadang-kadang ada yang merasa dirugikan. Tetapi, katanya, dalam hal itu memang diperlukan doktrin yang jelas dan birokrasi menjalankan peranannya sesuai dengan ketentuan undang-undang. Dia menyebutkan, diperlukan lembaga legislatif yang berfungsi baik sebagai perumus undang-undang yang mencerminkan aspirasi masyarakat.
Prof. Dr. Sondang P. Siagian, Ketua Lembaga Administrasi Negara (LAN) mengatakan, jika selama ini ada pendapat yang memiliki gambaran negatif tentang birokrasi, sebetulnya yang kita lihat dalam kenyataan tidaklah senegatif yang ada dalam gambaran itu. Ketua LAN itu menguraikan penataan apa saja yang sudah dilakukan dalam aparatur pemerintahan dan ketata-laksanaan sejak dahulu, terutama sesudah tahun 1966. Pendapat kedua tokoh tersebut, dapat diikuti dalam “Dialog” kali ini.
Redaksi.
Efisien dan efektif kadang-kadang terasa tak adil, S.B. Joedono, Pembantu Dekan Bidang Akademis Fakultas Ekonomi, Universitas Indonesia.
Tanya (T) : Masalah birokrasi dapat ditelah melalui berbagai pendekatan. Ada pendapat yang mengatakan bahwa untuk memahami birokrasi di Indonesia, tidak cukup hanya dipakai pendekatan konvensional, seperti ukuran efisiensi ataupun tertib administrasi, tetapi ia harus dilihat dalam konteks sosial politik dan kultural bangsa kita. Bagaimana pendapat anda?
Jawab (J) : Birokrasi adalah suatu cara mengatur jalannya pemerintahan. Ia berasal dari Barat. Melalui penjajahan, birokrasi itu kemudian diperkenalkan ke negeri-negeri Asia dan Afrika. Negara-negara bekas jajahan Perancis di Afrika misalnya, mengenal birokrasi tersebut lewat pemerintahan kolonial Perancis dan kemudian menjalankannya birokrasi tersebut dengan meniru sistem birokrasi Perancis. Indonesia pun meniru. Kita pada mulanya menjalankan birokrasi yang menyerupai sistem birokrasi Belanda.
Tetapi birokrasi di negara-negara baru ini—negara-negara sedang berkembang—telah disesuaikan dengan kultur politik setempat atau kultur pemerintahan setempat. Birokrasi memang tidak dapat dilepaskan dari perkembangan kebudayaan di sekelilingnya. Birokrasi yang kita jalankan sekarang pun merupakan campuran unsur-unsur birokrasi Barat dengan unsur asli kebudayaan kita, atau yang kita kembangkan sendiri.
T : Tapi sejauh mana campuran unsur birokrasi Barat dengan unsur asli kebudayaan kita itu mempengaruhi birokrasi tersebut, misalnya dalam hal efektivitas birokrasi itu sendiri?
J : Hal ini rumit untuk dilihat atau diteliti satu persatu. Unsur yang bercampur banyak sekali, dan percampuran itu pun tak keruan. Unsur birokrasi yang murni di sini masih belum dapat dilaksanakan.
T : Dalam kaitannya dengan pengaruh kultural, birokrasi kita sering dianggap belum mencerminkan wujud birokrasi moderen, dalam arti: belum dikenal diferensiasi dan spesialisasi yang tegas. Hal itu mengakibatkan birokrasi tersebut tak dapat berjalan efektif. Bagaimana menurut anda?
J : Letak masalahnya bukan di sana. Secara sederhana, birokrasi adalah aparatur yang melaksanakan undang-undang atau peraturan yang berlaku. Bagi kita di Indonesia, masalah pembagian kerja dalam pemerintahan telah diatur cukup baik oleh ketentuan hukum yang berlaku. Masalahnya saya kira, terletak pada pelaksanaan dari peraturan atau undang-undang itu. Barangkali ganjalan terhadap efektivitas birokrasi berada di situ.
Kekhawatiran akan overlapping tugas sebenarnya juga tidak perlu ada, asal tugas serta wewenang masing-masing instansi pemerintah telah diatur dengan jelas atau dibatasi oleh peraturan dan undang-undang.
Menumbuhkan disiplin dari rasa pengabdian, Sondang P. Siagian, Ketua Lembaga Administrasi Negara
Ada pendapat yang mengaitkan makna birokrasi dengan cara kerja lambat dan berbelit-belit, sehingga timbul pengertian birokratisme yang negatif. Tetapi jika istilah birokrasi kita lihat dalam pengertian ilmiah, ia bersifat netral, yakni pengaturan dalam organisasi besar melalui kegiatan-kegiatan di belakang meja. Itu berarti, dalam organisasi besar selalu ada birokrasi, baik organisasi pemerintahan maupun organisasi swasta.
Sehubungan dengan lahirnya birokratisme dalam pengertian negatif tadi, ada beberapa hal yang perlu disadari. Kita adalah bangsa yang baru merdeka selama 35 tahun. Sesuatu yang tidak kita warisi dari pemerintah kolonial dahulu adalah terlatihnya tenaga-tenaga pimpinan yang dapat berfungsi dalam pemerintahan segera setelah kita merdeka. Ia berbeda dengan negeri-negeri bekas jajahan Inggris dan Perancis, yang berhasil membentuk korps pegawai negeri pada tingkat pimpinan menengah ke atas. Kita tidak semujur itu. Hal ini terjadi karena kesempatan bangsa kita menduduki posisi pimpinan pada masa penjajahan dahulu sangat terbatas. Selain itu, sejak 1945 sampai dengan 1949, kita sama sekali tidak sempat membenahi aparatur pemerintahan, karena seluruh kemampuan nasional ketika itu dikerahkan untuk memenangkan perang kemerdekaan.
Keinudian, antara 1950 dengan 1959, kita menerapkan demokrasi parlementer. Pada saat itu, kabinet sering berganti dalam waktu yang kadang-kadang sangat pendek. Akibatnya dalam penanganan aparatur pemerintahan tidak terdapat kesinambungan (kontinuitas).
Juli 1959, kita kembali pada Undang-Undang Dasar 1945. Pada saat itu seharusnya kita sudah dapat mulai membenahi aparatur pemerintahan. Itu tidak terjadi. Pada saat itu ada slogan “politik adalah panglima.” Suasananya tidak memberikan kesempatan pada kita untuk memantapkan peranan aparatur pemerintahan dalam arti yang netral tadi, yakni membuat aparatur negara melaksanakan tugas-tugasnya sebagaimana mestinya. Keadaan seperti ini berjalan sampai lahirnya Orde Baru.
Dalam hubungan ini ada hal yang barangkali sering kita lupakan. Sejak 1966, yakni sejak terbentuknya Team Pembantu Presiden untuk Penyempurnaan Administrasi dan Aparatur Pemerintahan, kita sebetulnya telah mulai membenahi aparatur pemerintahan tersebut, yakni sebelum kita memulai Repelita I.
Pada saat itu kita tata kembali peranan lembaga tertinggi dan lembaga-lembaga tinggi negara yang ada sesuai dengan Undang-Undang Dasar 1945. Penyelewengan konstitusional yang ada sebelumnya, kita koreksi kembali. Begitu juga “penyimpangan” atau kelainan yang sebetulnya tak dapat diterima akal sehat, seperti Kabinet 100 Menteri. Organisasi departemen juga ditata kembali, demikian juga masalah kepegawaian dan ketata-laksanaan. Usaha pada tahun 1966 itu berhasil baik dan hingga kini prinsip-prinsipnya masih kita pakai.
