Pengantar
DI tengah-tengah persaingan ekonomi yang makin tajam, perusahaan negara dituntut untuk memainkan peran dalam proses pembangunan nasional. Sebagai badan usaha yang mempunyai tugas dan misi khusus, perusahaan negara diharuskan berkiprah sebagaimana lazimnya perusahaan swasta. Perusahaan negara harus tumbuh berkembang dan mendapatkan laba usaha. Namun dalam perjalanannya perusahaan-perusahaan negara menghadapi kendala yang menghambat gerak langkahnya.
Menghadapi berbagai sorotan tajam masyarakat, pemerintah telah melakukan langkah pembenahan dan pembinaan yang bertujuan untuk meningkatkan efisiensi dan prestasi kerja. Berbagai peraturan dikeluarkan untuk mengembangkan BUMN agar dapat bergerak lebih leluasa dan sehat seperti badan usaha milik swasta. Badan hukum dan bentuk usaha BUMN juga disederhanakan. Menurut Dr. Fuad Bawazier, Direktur Pembinaan BUMN, di masa depan memang direncanakan untuk mengarahkan perkembangan menjadi satu bentuk saja – Persero. Dengan usaha ini BUMN diharapkan mampu bersaing dengan perusahaan swasta. Terhadap himbauan mengenai swastanisasi, konsep yang dikembangkan Departemen Keuangan bukanlah menjual BUMN kepada swasta, tetapi meningkatkan efisiensi dan produktivitas usaha BUMN.
Memang BUMN telah berkembang sangat jauh sehingga menurut Aberson Marle Sihaloho, Wakil Ketua Komisi APBN, DPR-RI, kecenderungannya sudah tidak lagi melaksanakan prinsip-prinsip pasal 33 UUD 1945. Banyak BUMN tidak hanya bergerak dalam bidang usaha “yang menguasai hajat hidup orang banyak”, tetapi juga masuk ke jalur usaha umum seperti sektor swasta. Mengenai penilaian klasifikasi BUMN menjadi sehat sekali, sehat, kurang sehat dan tidak sehat, disarankan agar peranan akuntan publik diikutsertakan selain akuntan dari BPKP sehingga penilaian itu makin obyektif dan faktual.
BUMN juga telah bekerja secara profesional, bahkan juga merekrut tenaga-tenaga profesional dari luar BUMN. Tjahjono Soerjodibroto, seorang manajer profesional dari perusahaan swasta yang kini menjadi Direktur Utama Indosat, menilai bahwa BUMN juga harus meningkatkan diri agar bisa berkompetisi di pasar internasional. Monopoli yang dimiliki BUMN, baginya, justeru adalah beban. Indosat, misalnya, harus bersaing dengan dirinya sendiri di dalam negeri, tetapi perlu menampilkan citra lebih tegar sebagai BUMN Indonesia dalam menghadapi MNC.
Selain merekrut manajer dari luar, BUMN juga menempatkan orang-orang luar sebagai Dewan Komisaris dan Dewan Pengawas BUMN. Keberadaan Dewan Komisaris/Pengawas ini disorot tajam oleh masyarakat, mengingat banyak BUMN tidak berkembang sehat. Fungsi dan tugas pengawasan Dewan Pengawas, menurut Sutopo Yuwono, Ketua Dewan Pengawas BDN, memang terbatas sekali. Kalau ingin berdaya guna, memang pengawasan Dewan Komisaris/Pengawas BUMN perlu ditata dalam peraturan baru.
“Dialog” Prisma kali ini menampilkan kiprah Badan Usaha Milik Negara di dalam era persaingan ekonomi yang makin tajam dan perkembangannya di masa mendatang. Redaksi
Konsep “Swastanisasi” Kita Lebih Luas dan Efektif, Dr. Fuad Bawazier, Direktur Pembinaan BUMN, Departemen Keuangan RI.
SECARA makro, dilihat dari sumbangannya terhadap pendapatan nasional, peranan Badan Usaha Milik Negara (BUMN) sangat besar, berkisar 20-27% dari GDP. Sedangkan dilihat dari value added-nya kontribusi BUMN juga masih cukup tinggi yaitu sekitar 8% dari GDP. Berdasarkan data tahun 1990, total pendapatan BUMN mencapai Rp 57 trilyun dengan laba Rp. 5,5 trilyun. Sedangkan total aktiva seluruh BUMN, menurut nilai buku, telah mencapai Rp. 165 trilyun. Kalau dihitung berdasarkan nilai pasar, sudah tentu angka total aktiva BUMN itu akan lebih besar lagi. Bandingkan ini dengan total kekayaan konglomerat swasta yang terbesar, yang paling hanya mencapai angka Rp. 13 trilyun.
Data-data pendapatan dan kekayaan BUMN tersebut hanya diambil dari data BUMN yang mayoritas sahamnya dimiliki pemerintah secara langsung. Sedangkan untuk perusahaan-perusahaan seperti Merpati Nusantara, Aerowisata, Indocement, dan sebagainya, dimana saham pemerintah tidak mayoritas atau pemilikan sahamnya tidak langsung oleh pemerintah, tidak dimasukkan ke dalam angka itu. Kalau semua anak dan cucu perusahaan milik negara itu dimasukkan, angka-angkanya tentu akan lebih besar lagi.
Dari segi tenaga kerja, yang tertampung di dalam BUMN mencapai 1,3 juta orang. Ini hanya jumlah tenaga kerja yang bekerja langsung di BUMN saja, jadi tidak termasuk multiplier effect-nya. Kalau efek pelipat-gandaan itu dihitung, maka jumlah tenaga kerja yang tertampung dalam usaha dan pekerjaan lain akibat keberadaan BUMN menjadi besar sekali. Karena itu peranan BUMN sangat penting bukan saja dari segi pendapatan untuk negara, tapi juga dalam upaya menciptakan kesempatan kerja.
Era Debirokratisasi BUMN
Iklim deregulasi dan debirokratisasi yang diluncurkan oleh pemerintah sejak 1983, khususnya setelah 1988, menciptakan perekonomian yang lebih berorientasi pada pasar. Kalau BUMN tidak segera melakukan penyesuaian terhadap perkembangan ini maka mereka bisa tenggelam atau kalah bersaing dengan pelaku-pelaku ekonomi lainnya. Ini adalah konsekuensi logis dari keadaan ekonomi yang berorientasi pada mekanisme pasar. BUMN harus beradaptasi terhadap iklim pasar yang kompetitif itu.
Pemerintah telah melakukan langkah-langkah pembenahan dan pembinaan BUMN yang bertujuan untuk meningkatkan efisiensi dan prestasi usaha (performance) BUMN tanpa harus men-swasta-kannya sama sekali. Berbagai peraturan seperti Peraturan Pemerintah No. 3/1983 dan PP No. 5/1988 dikeluarkan untuk mengembangkan BUMN sehingga dapat bergerak lebih leluasa dan sehat seperti badan usaha milik swasta. Belakangan dikeluarkan lagi PP No. 55/1990 tentang BUMN Persero yang akan menjual sahamnya kepada masyarakat melalui pasar modal.
Kembali Kepada Jiwa Konstitusi, Aberson Marle Sihaloho, anggota DPR-RI.
BILA hendak membicarakan Badan Usaha Milik Negara (BUMN), maka pasal 33 UUD 1945 haruslah dijadikan patokan. Dalam pasal tersebut dengan jelas disebutkan bahwa cabang produksi yang menguasai hajat hidup orang banyak dikuasai oleh negara. Public utilities seperti listrik, air, ataupun transportasi yang menjamin mobilitas barang harus dikuasai oleh negara. Dengan demikian jika hendak melakukan restrukturisasi atau memperbarui keberadaan BUMN, maka harus ada batasan fundamental yang dipakai yakni dikembalikan kepada jiwa dan semangat UUD 1945.
Sekarang ada kecenderungan BUMN sudah tidak sepenuhnya lagi melaksanakan prinsip-prinsip itu. Bahkan kalau dilihat dari aturan hukum yang ada, beberapa di antara BUMN itu bentuk hukumnya diatur dengan undang-undang tersendiri, misalnya Pertamina dan Bank-Bank.
Sumbangan BUMN
Sumbangan BUMN terhadap APBN untuk tahun anggaran berjalan sekarang ini dari labanya diperkirakan Rp 2,1 trilyun. Laba bersih sesudah dipotong pajak berjumlah 45 persen merupakan penerimaan APBN. Laba ini didominasi BUMN Perbankan. Sedangkan dana untuk RAPBN 1992/1993 diperkirakan Rp 2,3 trilyun rupiah; jadi ada peningkatan sekitar Rp 150-200 milyar. “Penurunan” target ini diakibatkan paket-paket deregulasi di bidang perbankan mengharuskan bank-bank melakukan konsolidasi, sehingga keuntungan diperkirakan tidak akan sebesar tahun anggaran berjalan, apalagi dibandingkan dengan tahun anggaran 1990/1991.
Penilaian terhadap BUMN dilakukan oleh pemerintah melalui BPKP (Badan Pengawasan Keuangan dan Pembangunan). Pemerintah memang pernah menyatakan bahwa BPKP bekerja dengan prinsip-prinsip akuntansi Indonesia – dan mudah-mudahan benar. Sekarang beberapa BUMN dinilai sudah sehat sekali, sehat, kurang sehat dan tidak sehat dengan menggunakan metoda RSL (Rentabilitas, Solvabilitas, Likuiditas). Penilaian itu dilakukan oleh akun-
tan-akun BPKP, bukan oleh akuntan publik yang bekerja secara independen dan tidak tergantung atau subordinat pada suatu lembaga.
Keuntungan BUMN sekarang pada umumnya bukanlah keuntungan dari hasil operasional. Kalau dulu berupa pinjaman, sekarang dikapitalisasi atau dijadikan modal. Dengan itu mereka telah mendapatkan keuntungan; jika pada awalnya harus membayar bunga, sekarang tidak lagi. Keuntungan yang diraih BUMN lain seperti Krakatau Steel, yang termasuk dalam 200 besar pembayar PPh, juga bukan secara murni berasal dari hasil operasional. Sama seperti Garuda, itu adalah hasil kapitalisasi pinjaman, yang tadinya kredit sekarang dijadikan equity. Sampai sekarang tidak ada yang tahu secara pasti berapa hasil keuntungan real yang berasal dari hasil operasional.
Profesionalisme
Kalau dilihat secara makro ekonomi, sebenarnya kita harus mendorong mekanisme pasar. Hanya dengan mekanisme pasar akan tercipta optimalisasi, efisiensi dan produktivitas. BUMN jelas harus bisa bersaing dalam mekanisme pasar. Keuntungan yang diperoleh bukan dari monopoli tapi betul-betul harus dari pasar. BUMN, terutama yang berbentuk Persero apalagi yang sudah go-public, harus bekerja seperti perusahaan swasta. Yang membedakannya dengan perusahaan swasta hanya pada segi kepemilikannya saja.
Sekarang memang terlihat ada usaha ke arah itu. Seperti BUMN perbankan sudah bisa bekerja penuh seperti swasta. Supaya benar-benar profesional dan memenuhi persyaratan Bank of International settlement, bank juga diperbolehkan go-public, dengan batasan mayoritas pemilikan sahamnya harus tetap berada di tangan negara. Dalam UU Perbankan sudah ada kata sepakat bahwa identitas BUMN Perbankan tetap sebagai milik negara. Kepemilikan swasta hanya melalui go-public, tidak dengan akuisisi atau merger. Bank hanya dibedakan kepemilikannya saja. Tapi bentuk hukum dan misinya tetap sama yakni membantu dan mendorong pertumbuhan ekonomi. Dengan adanya UU Perbankan yang ditujukan pada suatu unifikasi, setiap bank akan diatur oleh undang-undang yang sama, tidak lagi dengan undang-undang yang berdiri sendiri. Maksudnya jelas supaya dunia Perbankan bekerja efisien dan efektif dalam melaksanakan fungsinya di samping mengantisipasi globalisasi moneter dan perbankan.
Selama ini 5% keuntungan bersih BUMN digunakan untuk membantu pengusaha kecil atau memberi kesempatan kepada BUMN untuk melakukan kegiatan sosial, sehingga kehadirannya benar-benar dapat dinikmati oleh masyarakat. Jumlah itu diambil dari keuntungan bersih yang berbeda dengan masa-masa sebelumnya. Jika tadinya 45% masuk ke kas negara, sekarang bahkan boleh atau hanya 1-5%. Justru hal ini akan memberi justifikasi bagi BUMN Perbankan yang selama lebih dari 10 tahun 45% bagian labanya masuk ke kas negara, sekarang hanya setor 40% dan yang 5% langsung masuk ke berbagai Yayasan. Supaya masyarakat sekitarnya tidak sekadar jadi “kambing congek” maka dana 1-5% harus dapat dimanfaatkan. BUMN harus melakukan suatu kewajiban sosial. Langkah ini sudah benar, hanya saja harus konsekuen pada tingkat pelaksanaannya.
Contoh lain, kenapa Pertamina tidak diubah sehingga bentuk badan hukumnya menjadi jelas? Sekarang dia bukan Persero atau Perum, tetapi diatur dengan UU tersendiri. Dalam UU itu diatur juga siapa yang duduk sebagai komisaris dan bagaimana pengangkatan direksinya. Kalau dihubungkan dengan UUD 1945 memang benar Pertamina harus melaksanakan pasal 33 UUD. Tetapi apakah dia harus diatur dengan UU tersendiri sehingga campur tangan departemen teknisnya terlalu besar? Lebih baik Pertamina diarahkan pada perusahaan yang profesional dan tentunya bentuk hukumnya juga harus diperbaiki.
Tujuannya untuk Kepentingan Masyarakat, Tjahjono Soerjodibroto, Direktur Utama INDOSAT
INDOSAT sebagai Badan Usaha Milik Negara (BUMN) yang berbentuk Persero mempunyai beberapa misi. Secara umum, Indosat diharapkan mampu memberikan pemasukan pendapatan kepada negara, baik dividen maupun pajak. Namun di balik tujuan umum tersebut, sebetulnya tujuan pemerintah mendirikan BUMN bukan sekedar itu saja. Indosat bergerak di bidang telekomunikasi dan komunikasi. Ini sudah pasti sangat berkaitan kepentingan masyarakat. BUMN Ini harus dapat dijalankan dengan baik.
Sedikitnya ada dua hal yang perlu mendapat perhatian. Pertama, keluasan wilayah negara Indonesia. Kita sadari bahwa ini bukan merupakan persoalan yang mudah. Kemudian ke luar negeri kita harus membawa citra negara. Indosat dalam operasinya harus selalu memikirkan bagaimana pelayanan telekomunikasi ini bisa memberikan citra baik bagi masyarakat di dunia dalam menyelenggarakan hubungan telekomunikasi. Citra yang baik ini antara lain dalam bentuk kepuasan pelanggan yang memanfaatkan hubungan internasional, baik oleh pelanggan Indonesia maupun orang asing yang berhubungan dengan kita. Terlebih-lebih dengan berkembangnya alam globalisasi yang senunjang, diharapkan prospek bisnis yang berkaitan dengan hubungan internasional juga maju dan berkembang.
Singkat kata, itulah misi-misi Indosat sebagai BUMN penyelenggara telekomunikasi: pendapatan negara, kemudian masalah citra dan menunjang atau pun memperlancar proses pembangunan.
Soal domestik tidak terlupakan
Memang benar bahwa usaha Indosat berkonsentrasi di tingkat internasional. Namun kita pun sadar bahwa tidaklah mudah mengembangkan infrastruktur domestik di Indonesia. Padahal kita tahu penyaluran hubungan komunikasi ke luar negeri tidaklah mungkin terlepas dengan keadaan kondisi di dalam negeri. Untuk itu, Indosat memiliki komitmen dan sedapat mungkin ikut berpartisipasi bersama Telkom membangun dan membina jaringan telekomunikasi. Ada program-program yang telah dikembangkan sejak 4-5 tahun yang lalu, di mana Indosat turut dalam pengembangan jaringan domestik dalam arti kata memperlancar hubungan komunikasi yang nantinya dapat memberikan dampak ataupun menyalurkan potensi pemakai hubungan telekomunikasi internasional di Indonesia. Ini antara lain ditunjukkan dengan keterlibatan Indosat dalam turut membangun sentral-sentral lokal di daerah tujuan wisata, seperti Bali, Toraja; juga di pusat-pusat perdagangan dan industri termasuk di Irian Jaya. Selain itu kami juga ikut berpartisipasi dalam memperbaiki kondisi jaringan yang ada seperti pemakaian kabel yang berkualitas. Dengan peningkatan jaringan infrastruktur nasional maka secara otomatis potensi nasional juga naik.
Monopoli itu justeru beban
Indosat memiliki posisi monopoli. Namun harus diingat justeru monopoli ini merupakan beban bagi Indosat. Kita harus memikirkan masalah langganan, karena memang tidak ada orang lain yang memikirkannya. Kalau ada dua atau tiga, maka kita akan sama-sama memikirkan langganan dan akhirnya kita
makin luas, hubungan antar negara, dalam bidang ekonomi, sudah menjurus “borderless.” Perdagangan semakin luas dan berkembang di mana-mana. Memang tidak terelakkan kalau telekomunikasi saat ini dan masa mendatang sudah menjadi salah satu tulang punggung semua kegiatan. Sebagai suatu negara apabila kita tidak bisa memberikan sarana telekomunikasi, khususnya hubungan internasional yang cukup memadai dengan tuntutan dunia pada saat ini, maka sudah bisa dipastikan negara kita akan terus tertinggal di belakang negara-negara lain yang mampu melakukannya.
Pengawasan Terbatas Hasil RUPS, Sutopo Yuwono, Ketua Dewan Pengawas Bank Dagang Negara
PENILAIAN negatif masyarakat terhadap fungsi dan peranan Dewan Komisaris ataupun Dewan Pengawas di Badan Usaha Milik Negara (BUMN) patut ditanggapi secara seimbang. Di satu pihak memang masyarakat mempertanyakan kemampuan Dewan Komisaris/Pengawas melaksanakan tugasnya sesuai dengan aturan-aturan yang ditetapkan, dan di pihak lain terdapat keterbatasan yang ada di dalam peraturan sehingga Dewan Pengawas dan Komisaris di BUMN tidak bisa bertindak seperti di lingkungan perusahaan swasta.
Dalam acara Dengar Pendapat DPR muncul pertanyaan: apa tugas Dewan Pengawas di BUMN? Namanya memang Dewan Pengawas, tetapi tugasnya tidak sepenuhnya sama seperti “pengawasan” yang dilakukan Inspektur Jenderal atau petugas BPKP. Tugas kami hanya mengadakan pengawasan dalam arti cocok tidaknya apa-apa yang dilakukan Direksi Bank-Bank Pemerintah dengan hasil-hasil keputusan Rapat Umum Pemegang Saham (RUPS). Kalau terjadi penyelewengan, sepanjang tidak membahayakan hasil keputusan RUPS, itu berada di luar urusan Dewan Pengawas, tetapi urusan BPKP atau Irjen Departemen Keuangan.
Kami tidak bisa menyangkal terhadap tuduhan masyarakat bahwa Dewan Pengawas adalah Jabatan Kehormatan. Misalnya penunjukan saya sebagai Dewan Pengawas di BDN. Memang sebelumnya saya pernah menduduki berbagai posisi di pemerintahan, seperti di BAKIN dan menjadi Duta Besar di Belanda, ataupun sebagai Sekjen Departemen Tenaga Kerja. Pengalaman saya di lingkungan BUMN adalah sebagai Direktur Utama ASTEK. Sebenarnya saya kurang berminat bekerja di bidang keuangan, seperti di dunia perbankan ini. Mestinya orang-orang yang duduk di Dewan Pengawas Bank adalah mereka yang tergolong senior di bidang keuangan. Tetapi karena saya diangkat sebagai Ketua Dewan Pengawas BDN, saya harus mempelajari hal-hal yang berkaitan dengan persoalan keuangan.
Tetapi pengertian “senior” bisa juga berarti punya pengalaman dan kewibawaan. Apabila pengertian itu digunakan untuk melihat kedudukan sebagai Dewan Pengawas, maka tuduhan “jabatan kehormatan” itu tidak seluruhnya benar. Berkat pengalaman kerja selama ini secara naluriah saya bisa mengetahui bila sesuatu yang “aneh” terjadi di BUMN ini. Secara rutin Dewan Pengawas BDN melakukan rapat setiap hari Rabu untuk membicarakan berbagai masalah sesuai dengan tugas kami. Hanya kadang-kadang memang perlu dipertanyakan sampai seberapa besar kegunaan saya sebagai Dewan Pengawas. Hubungan Direksi dengan Pemilik Saham memang lebih sering daripada dengan Dewan Pengawas. Direksi seringkali dipanggil oleh Menteri Keuangan dan Bank Indonesia tanpa sepengetahuan Dewan Pengawas. Karena hal-hal seperti ini saya merasakan kegunaan Dewan Pengawas menjadi sangat minim.
Dewan Pengawas ataupun Dewan Komisaris BUMN berbeda dengan Komisaris Perusahaan Swasta. Secara faktual Dewan Pengawas BUMN hanya memiliki pemegang saham. Secara kelembagaan pemegang saham adalah Menteri Keuangan. Jadi kami sebagai Dewan Pengawas BUMN mewakili Menteri Keuangan sebagai pemegang saham. Sedangkan di perusahaan swasta pemegang saham menjadi Dewan Komisaris yang sebenarnya. Memang di kalangan swasta ada Dewan Komisaris yang bukan pemegang saham, tetapi mereka adalah orang ynag memiliki nilai tambah yang tinggi. Misalnya di Bank Summa, Bapak Widarsa menjadi Dewan Komisaris karena dia adalah tokoh perbankan yang punya pengetahuan dan pengalaman di bidang keuangan.
Pemerintah menempatkan kami, misalnya mantan Kepala BAKIN dan Kepala POLRI, sebagai Dewan Pengawas di BUMN perbankan sebagai Wakil pemegang saham tidak dalam kapasitas tenaga ahli melainkan tenaga senior. Pemerintah memberikan penghargaan (reward) kepada para mantan pejabat negara, ini adalah persoalan biasa. Di AS pun, Presiden terpilih seringkali mengangkat orang-orang yang berjasa dalam kampanye Pemilihan Presiden sebagai Duta-duta Besar. Jadi alasan dan pertimbangan sebagai penghargaan kepada orang-orang tertentu senantiasa ada dalam suatu kepemimpinan nasional. Hanya perlu dipermasalahkan berapa besar kadar penghargaan itu. Kalau reward diberikan untuk mengikat pribadi, ini patut dipertanyakan. Namun kalau penghargaan itu diberikan kepada orang yang sepantasnya dihargai, ini boleh saja. Terlebih-lebih kalau dia dapat menjalankan tugasnya dengan baik, maka pemberian reward itu tertuju kepada orang yang tepat.
Perusahaan Umum
Di masa mendatang, konon, pemerintah akan mengarahkan pertumbuhan BUMN ke dalam bentuk Persero dan tidak lagi menginginkan adanya BUMN berbadan hukum Perjan dan Perum. Kebijaksanaan ini kelihatan terlalu bersifat keuangan sentris. Di Indonesia ternyata berkembang pemikiran sektoral yang amat kuat. Banyak contoh dapat dikemukakan untuk melihat pemikiran sektoral yang lebih menonjolkan aspek keuangan.
Penyusunan Undang-undang Jaminan Sosial beberapa waktu yang lalu masih diwarnai oleh pemikiran sektoral. UU Jaminan Sosial sesungguhnya menggunakan sistem asuransi sosial. Di dalam konsep ini terkandung aspek ekonomi/keuangan dan aspek sosial. Kalau Departemen Keuangan melihat aspek pemupukan dananya maka Departemen Tenaga Kerja memperlihatkan segi-segi sosialnya. Kedua aspek ini harus disinkronkan.