Rumusan Garis-garis Besar Haluan Negara (GBHN) tak pernah lepas dari kondisi waktu dan keadaan di mana negara dan masyarakatnya berada. Demikianlah dalam 1983 ini MPR akan menetapkan GBHN baru, pada saat Indonesia dilanda resesi ekonomi dunia dan negara kita berada di persimpangan jalan. Di satu pihak keberhasilan tiga kali Pelita menuntut peningkatan pembangunan yang makin membutuhkan banyak modal dan pasar di luar negeri, namun di lain pihak dana internasional justeru makin langka dan pasar luar-negeri makin ciut karena resesi dunia dan kebijakan proteksi negara-negara maju. Di satu segi pembangunan nasional perlu memacu pertumbuhan ekonomi, tapi di lain segi makin deras tuntutan keadilan dan pemerataan hasil-hasil pembangunan, yang harus pula dipenuhi tapi pada saat sumber dana minyak kita makin tipis dan sumber-sumber dalam negeri lainnya belum memadai. Sehingga penyusunan GBHN 1983 ini termasuk yang amat pelik, dan sebenarnya paling menentukan arah pembangunan kita sebagai bangsa.
Ini tentu berbeda sekali situasi GBHN pertama hasil Orde Baru tahun 1968, yang sekalipun dirumuskan dalam keadaan krisis ekonomi dan politik nasional akibat peristiwa G-30-S/PKI namun ketika itu tekad kita sebagai bangsa telah bulat untuk memerangi inflasi, membangun ekonomi dan menormalisir kehidupan politik. Juga kondisi internasional ikut menunjang lancar masuknya modal dan teknologi dari luar-negeri yang kita perlukan. Maka tak heran bahwa pertumbuhan ekonomi dan stabilitas politik dengan mudah ditetapkan sebagai tema pokok GBHN 1968, dan kemudian dilanjutkan GBHN 1973. Sebagai konsekuensinya, Presiden selaku mandataris MPR, niscaya menempuh kebijaksanaan politik dan ekonomi yang memperkuat sektor negara guna menjamin stabilitas dan kelancaran pembangunan, serta mengurangi bentuk dan kegiatan masyarakat yang dapat menimbulkan gejolak sosial-politik. GBHN 1978 sebenarnya disusun dalam situasi meningkatnya tuntutan masyarakat akan rasa keadilan dan manfaat pembangunan, sehingga azas pemerataan pembangunan mulai tertampung di dalamnya, dan beberapa kelonggaran diberikan oleh negara kepada golongan ekonomi lemah. Tapi ketika itu negara masih menikmati bonanza hasil minyak bumi, juga minat investor asing dan bantuan luar-negeri masih melimpah, hingga kendali negara atas ekonomi dan masyarakat masih kuat.
Sebagai kelanjutan GBHN 1978, mudah diduga bahwa tema pokok GBHN 1983 adalah “Pembangunan dengan Pemerataan”. Tapi di sinilah dilemma GBHN 1983. Jika pertumbuhan ekonomi terlalu dipentingkan — khususnya untuk perluasan sektor ekonomi moderen — jelas diperlukan pengerahan modal lagi yang cukup besar, sehingga perlu jaminan stabilitas politik yang lebih mantap. Ini hanya bisa dilakukan dengan terus memperkuat kendali sektor negara, dengan risiko pengembangan sektor masyarakat makin ketinggalan. Ada lagi risiko lain. Tanpa pelumas minyak dan dengan pengetatan ikat pinggang, kendali aparatur negara bisa kurang efektif, dan kebocoranpun tak bisa dihindari. Selain itu, pemerataan pembangunan juga makin terbatas, sedangkan prakarsa dan otoaktivitas masyarakat makin sulit diharapkan dalam kondisi politik yang ketat itu. Sebaliknya jika titik berat lebih ke aspek pemerataan, dana pembangunan memang akan banyak terkuras hingga mengurangi laju pertumbuhan. Namun itu akan merangsang usaha ekonomi rakyat, menggalang partisipasi masyarakat dalam pemupukan modal dan pemecahan masalah-masalah di dalam negeri, hingga mengurangi beban ekonomi dan kendali negara. Bagaimanapun upaya mengurangi peranan sektor negara ini bukan saja menjadi penting demi efisiensi pembangunan, tapi juga mutlak untuk mencegah etatisme yang ditentang Orde Baru sejak GBHN 1968.