Tinjauan Ekonomi-Politik Terhadap Masalah Demokrasi
PADA Prisma edisi Januari 1991, Miftah Toha menuangkan pemikirannya terhadap masalah birokrasi. Dari uraiannya kita bisa mengidentifikasikan tiga masalah penting. Pertama, adalah ketidak-netralan birokrasi. Birokrasi di Indonesia cenderung berpihak pada kekuatan politik tertentu. Kedua, adalah masalah ketidak-efisienan dan ketidak-efektifan birokrasi. Secara khusus ini akan mengakibatkan penerapan titik berat otonomi pada Daerah Tingkat II mempunyai landasan yang rapuh. Yang terakhir, ketidak-mampuan birokrasi menjalankan peran sebagai mediator antara masyarakat dan pemerintah. Selama ini birokrasi hanya menjadi corong pemerintah sedangkan sebagai saluran aspirasi masyarakat belum tampak.
Semua permasalahan di atas merupakan suatu kasus dari permasalahan yang lebih besar yakni tidak adanya konsistensi dalam menjalankan roda pemerintahan yang konstitusional. Dari sudut displin politik political will menjadi kunci pemecahannya. Tetapi yang menjadi permasalahan sekarang adalah bahwa masalah birokrasi mempunyai aspek politis dan ekonomis di mana keduanya saling mempengaruhi secara ketat. Dengan demikian, bagi saya, penggunaan pendekatan ekonomi-politik menjadi sangat mendesak.
Pada saat kita memahami Pendekatan Ekonomi-politik sebagai kerangka yang memadukan antara faktor-faktor ekonomi dan politik dalam suatu kerangka yang luas maka kita akan berpendapat bahwa pendekatan ini akan lebih mampu melihat setiap persoalan dengan landasan yang lebih luas. Jadi dari sudut pandang ekonomi-politik permasalahan birokrasi menjadi lebih kompleks. Tetapi bagaimanapun juga “kehebatan” pendekatan Ekonomi-politik ini memerlukan pembuktian lebih lanjut.
Masalah birokrasi selalu muncul dalam suatu negara yang terpolitisasi — sebagai lawan dari negara yang mapan. Indikator utama dari suatu negara yang terpolitisasi adalah tidak adanya tradisi penghormatan terhadap aturan-aturan dan prosedur decision making serta tidak adanya konsensus yang luas terhadap ideologi. Karenanya manuver politik untuk meluaskan pengaruh mensubordinasikan pertimbangan konstitusional. Dalam suatu negara yang terpolitisasi tidak ada ukuran yang jelas bagi dukungan mayoritas terhadap pemerintah. Karena itu pemerintah akan terus-menerus memperluas wilayah dukungnya. Segala alat perlengkapan negara akan digunakan terutama birokrasi negara. Karena birokrasi digunakan sebagai alat mempertahankan dan memperluas dukungan maka akan terjadi perluasan birokrasi melebihi kemampuan daya tampung struktur ekonomi (birokratisasi prematur).
Keterbatasan pemerintah belakangan ini dalam menyediakan sumber dana bagi perluasan birokrasi ini menyebabkan ketergantungan terhadap pihak swasta dan luar negeri. Berbagai macam paket deregulasi dan kemudahan tertentu dalam hal investasi telah memberikan landasan formal bagi baik aktor-aktor ekonomi domestik maupun asing yang bermodal kuat yang diharapkan merupakan penyumbang dana yang penting bagi birokrasi. Sehingga bisa kita lihat pengaturan dalam perekonomian mempunyai nilai politis yang lebih besar dibandingkan dengan pertimbangan ekonomis. Pelarangan ekspor rotan mentah dan setengah jadi ditambah “penseleksian” eksportir, masalah tata niaga cengkeh, monopoli baja merupakan kasus yang jelas.
Gejolak-gejolak ekonomi eksternal yang sangat mempengaruhi ekonomi internal menimbulkan masalah yang serius bagi pengadaan sumber dana bagi birokrasi. Ketidak-pastian harga minyak bumi, suramnya ekspor non migas, sampai pada masalah sulitnya sumber dana dari luar negeri mengakibatkan perlunya diambil pertimbangan ekonomis. Keputusan untuk tidak menaikkan gaji pegawai negeri untuk tahun depan merupakan tindakan yang perlu walaupun implikasi politiknya bisa sangat merugikan. Sementara itu perkembangan birokrasi yang lebih cepat daripada perkembangan struktur ekonomi menimbulkan tekanan dalam daya beli masyarakat secara keseluruhan terutama dirasakan oleh sektor popular. Perluasan birokrasi akan mengakibatkan kenaikan laju konsumsi yang pada gilirannya akan mengakibatkan laju inflasi. Pada kondisi inflasi daya beli masyarakat menjadi merosot. Kemerosotan ini sekarang mulai terasa dan ini tentu saja tidak menguntungkan secara politis.
Dalam situasi yang lain, perluasan birokrasi yang didasarkan atas pertimbangan politis mempunyai dampak yang buruk terhadap masalah efisiensi dan efektivitas. Jalur birokrasi yang berbelit-belit dan kemampuan aparatnya yang berada di bawah rata-rata menimbulkan biaya tinggi pada segala bidang dan merugikan pelayanan terhadap masyarakat.
Kecenderungan birokrasi lebih sebagai corong pemerintah daripada sebagai mediator, mesti dilihat dalam kerangka yang lebih luas. Peran mediator berkaitan erat dengan masalah hubungan antara masyarakat dengan negara. Peran sebagai mediator bagi birokrasi lebih mungkin terjadi dalam struktur hubungan (antara masyarakat dan negara) yang bersifat pluralis, karena artikulasi kepentingan yang bersifat spontan tidak dibatasi. Sedangkan di Indonesia strukturnya bersifat corporatis. Kelompok kepentingan secara luas tidak otonom karena intervensi negara yang berlebihan baik dalam hal struktur organisasi maupun dalam penunjukan pemimpin. Dan wewenang untuk mewakili kelompok yang luas diberikan negara. Karenanya artikulasi kepentingan tidak bersifat spontan. Dalam konteks ini sulit untuk mengharapkan peran birokrasi sebagai mediator. Tetapi yang sebaliknya terjadi adalah gejala Birokratic Politic yaitu kekaburan antara tindakan administratif dan tindakan dalam garis partai. Untuk menempatkan birokrasi sebagai mediator atau dalam tingkat yang lebih luas membentuk pola artikulasi yang spontan perlu perubahan dalam struktur hubungan antara masyarakat dan negara.
Dengan demikian kita menempatkan masalah birokrasi Indonesia dalam kerangka yang lebih luas yaitu dalam konteks negara terpolitisasi dan struktur (yang mirip) Korporatisme.
Desakan-desakan ekonomi untuk mewujudkan hubungan yang stabil antara masyarakat dan negara serta rendahnya kesadaran dalam mematuhi aturan-aturan main menjadi penting untuk dijadili sebagai landasan pikir untuk membentuk birokrasi yang mampu menampung aspirasi masyarakat dengan cara yang efektif dan efisien. Political Will pemerintah memang menjadi sangat penting. Tetapi kerumitan hubungan antara faktor ekonomi dan politik sama sekali tidak bisa diabaikan. Kemungkinan untuk menempatkan birokrasi sebagai mediator lebih besar terjadi dalam suatu struktur yang pluralis. Hanya saja sekarang kita mempertanyakan kesiapan sistem politik yang ada serta kemantapan struktur ekonomi dalam menopang struktur pluralis tersebut. Secara teknis pemecahannya menjadi sangat sulit walaupun mungkin retorika pembangunan yang berorientasi pada manusia sangat mendesak untuk dipertimbangkan.
I.G.M. Pujastana, Fakultas Ilmu Sosial dan Politik Universitas Gadjah Mada.