Pengantar
Era Otonomi Daerah akhir-akhir ini menjadi isyu nasional apalagi setelah Kepala nergara mencanangkan uji-coba otonomi daerah pada tanggal 25 April 1995. Ketetapan ini menjadi tonggak historis karena pemerintah telah menunjukkan kemauan politik untuk melaksanakan otonomi daerah.. Meskipun baru diujicobakan di 26 kabupaten dan akan dinilai kembali setelah 2 tahun berlaku, namun pelaksanaan otonomi daerah di Indonesia ini dinilai merupakan langkah yang amat maju.
Banyak pendapat dilontarkan terhadap pencanangan otonomi daerah. Di tengah nada yang mendukung langkah berani ini, ternyata masih banyak pihak yang menyangsikan keputusan tersebut. Bahkan di kalangan aparatur pemerintah sendiri masih ada “tarik-ulur” terhadap penyerahan berbagai urusan kepada Daerah Tingkat II sebagai titik berat otonomi daerah. Ada pendapat yang menyatakan belum siapnya instansi yang akan melaksanakan tugas pemerintahan di Dati II. Ada pula yang beranggapan bahwa otonomi daerah adalah program Departemen Dalam Negeri.
Bagaimana persoalan otonomi daerah dan kesiapan Dati II menerima pelimpahan sebagian urusan dari Pemerintah Pusat dan Pemerintah Dati I? Tim liputan Prisma – Maruto MD, Paulus Widiyanto, Yoyok Hadiwahyono, Paul. J. Litaay dan Anang B. Rachmadi telah melakukan serangkaian wawancara dengan Dirjen PUOD – H. Sumitro Maskun, Afan Gaffar, Bupati Bandung – U. Hatta Djatipermania, Bupati Sleman – Arifin Ilyas dan Bupati Banyumas (Purwokerto) – Djoko Sudantoko. Berikut ini sebagian laporannya.
Redaksi
Otonomi Daerah adalah Program Pemerintah
H. Sumitro Maskun, Dirjen Pemerintahan Umum dan Otonomi Daerah Departemen Dalam Negeri
Prisma (P): Bagaimana pemahaman Aparatur Negara tentang Otonomi Daerah?
Sumitro Maskun (SM): Pemahaman dan penghayatan terhadap ilmu yang mengatur ketatanegaraan selama ini tidak merata kepada semua authorities. Penguasa yang harus menyerahkan itu justeru bukan orang yang berasal dari latar belakang ilmu pemerintahan. Aparatur pada bidang pekerjaan umum, pertanian, kesehatan, dan lain-lain yang harus menyerahkan urusan pemerintahan bukan berlatar belakang ilmu pemerintahan. Pada umumnya mereka beranggapan hal-hal yang diserahkan itu adalah urusan-urusan teknis. Masalah teknis ini justeru dikuasai oleh pembidangan para pejabat yang spesialisasinya di bidang teknis. Mereka memang mempunyai kesempatan untuk mempelajari lebih jauh tentang ilmu pemerintahan, apakah itu desentralisasi atau dekonsentrasi. Pemerintah berupa pemerintahan pusat, pemerintahan daerah, daerah otonom, daerah tingkat I dan daerah tingkat II.
Dulu pada tahun 1950-an ada political will dari pemerintah. Zaman Wongsonegoro pernah menghimpun urusan apa saja yang bisa diserahkan. Selanjutnya tidak ada lagi pemikiran seperti itu. Sampai saat ini pun bahkan ada menteri yang mengatakan tidak ada otonomi dalam urusan agama. Yang dipermasalahkan justeru adalah urusan teknis operasional. Seolah-olah tanggungjawab otonomi daerah ada pada Menteri Dalam Negeri saja. Persepsi mengenai ketatanegaraan Indonesia yang membagi-bagi sistem pemerintahan antara lain sentralisasi, dekonsentralisasi, desentralisasi, dan medebewind ternyata belum begitu mendalam.
P: Kenapa otonomi daerah tampak kurang diperhatikan?
SM: Selama ini pemerintah pusat sibuk dengan pembangunan. Pemerintah daerah dianggap belum mampu dan belum punya biaya. Memang ada sifat ketergantungan kepada pusat. Hendak membicarakan otonomi, bagaimana kalau kita baru membangun? Sampai hari ini pun masih ada orang yang menyangsikan, walaupun kita sudah terlambat 20 tahun, apakah daerah mampu melaksanakan otonomi. Pada waktu itu konsentrasi pemikiran kita hanya pada masalah pembangunan yang mula-mula berupa pembangunan fisik kemudian pembangunan ekonomi. Sekarang kita masih menjalankan pembangunan ekonomi. Pembangunan bidang lainnya seperti sosial budaya, politik, administrasi belum begitu dijamah. Pembangunan politik saja baru tertuang dalam GBHN 1993. Dahulu tidak ada yang menyebut pembangunan politik. Sejak di Biro Perencanaan Depdagri 1979 saya berjuang habis-habisan untuk menggolkan DIP pembangunan politik, dan sekarang sudah dimasukkan dalam sektor pembangunan hukum dan politik.
Otonomi baru digencarkan sekarang. Walaupun otonomi sudah dicanangkan pada tahun 1974, tapi gagasan itu sama nasibnya dengan undang-undang tentang desa. Desa yang ada sekarang belum semuanya disesuaikan dengan undang-undang. Sekarang sudah ada otonomi formal atau otonomi birokrasi.
Persepsi Harus Sama antara Pusat dan Daerah
H. Djoko Sudantoko, Bupati KDH Tingkat II Kabupaten Banyumas
BAGI aparatur Daerah Tingkat II Kabupaten Banyumas, sebagai salah satu daerah percontohan Daerah Otonomi, tak ada istilah tidak siap. Selama ini kita bekerja berdasarkan program-program dari pemerintah pusat, pemerintah daerah tingkat I Jawa Tengah, dan Kabupaten Banyumas. Pada prinsipnya, program pemerintah yang lebih tinggi yang harus diutamakan. Karena otonomi daerah merupakan program pemerintah pusat, maka Kabupaten Banyumas berkewajiban melaksanakannya.
Terpilihnya Banyumas sebagai salah satu daerah percontohan merupakan hasil kerja tim interdep tingkat pusat yang sejak bulan Maret 1994 dan Mei 1994 berkeliling ke seluruh Indonesia. Saya tidak tahu apakah Kabupaten Banyumas dianggap mempunyai keunggulan tertentu sehingga sesuai dengan tolok ukur dan kriteria dari tim pusat untuk menjadi percontohan otonomi daerah.
Untuk Kabupaten Banyumas ada 58 urusan yang sudah diserahkan. Nantinya pemerintah pusat dan pemerintah daerah tingkat I akan menyerahkan 152 urusan, sehingga seluruhnya menjadi 220 urusan. Jumlah urusan yang semakin banyak tidak menjadi masalah, karena yang diserahkan tidak hanya pekerjaannya saja tetapi juga disertai personal, perlengkapan, dan pembiayaannya. Tinggal bagaimana kita mengorganisasikan aparatur untuk mengendalikan pola serta sistem kerja. Pada prinsipnya, sebagai penerima, Kabupaten Banyumas berusaha mengurus sebaik mungkin.
Dengan pemberian otonomi jelas akan terjadi efisiensi baik dari segi waktu, tenaga maupun biaya. Mekanisme pekerjaan yang dahulu harus ke pusat, dengan dilimpahkan ke tingkat II, otomatis menjadi lebih efisien. Urusan-urusan yang ditangani pusat sekarang cukup di tingkat II. Meskipun saya tidak hafal jumlah pegawai Kabupaten Banyumas, yang jelas pasti akan bertambah. Pegawai-pegawai yang sebelumnya tidak di bawah kendali Pemda sekarang berada di bawah kendali Pemda, contohnya Kandep. Dahulu secara administratif Kandep tidak berada di Pemda, sekarang menjadi administratif di Pemda. Begitu pula dengan Cabang Dinas.
Langkah pertama yang kita tempuh adalah penataan personal dan kelembagaan, terutama aparaturnya. Investasi untuk mengembangkan usaha-usaha tanpa didahului penataan ke dalam nantinya akan sulit. Memang akhirnya akan berlangsung kalau semua penataannya telah lengkap. Investasi yang masuk memungkinkan kita berhubungan dengan pihak luar sejak dari proses, mempersiapkan bahan baku sampai produksi serta pemasaran. Karena itu target kita selama dua tahun ke depan cukup banyak. Namun yang utama jelas pertama-tama harus meningkatkan produktivitas, efisiensi, efektivitas, dan pelayanan kerja.
Bekerja Keras Meningkatkan Kualitas Masyarakat
Arifin Ilyas, Bupati KDH Tingkat II Kabupaten Sleman
PRINSIP pelaksanaan kepemimpinan di Yogyakarta memakai pola “Manunggal Ratu dan Kawulo;” manunggalnya pimpinan dengan masyarakat. Kabupaten Sleman juga menggunakan pola kepemimpinan semacam itu selain prinsip kepemimpinan nasional ing ngarso sung tulodo, ing madya mangun karsa, tut wuri handayani. Dalam pelaksanaan kegiatan apa pun, tidak hanya dalam masalah otonomi, kita terlebih dahulu memberi kesempatan kepada sosial demokrasinya masyarakat, sehingga masyarakat akan mengerti posisinya di dalam pelaksanaan pemerintahan. Kondisi masyarakat harus dibuat sedemikian rupa melalui tahapan pra-conditioning, social understanding, social support, dan social participation. Sistem yang kita laksanakan adalah turut bersama mereka dilapangan dan menerima masukan dari mereka. Karena itu dalam pelaksanaan otonomi kita lebih banyak memakai pola-pola kepemimpinan bersifat “bapakisme” dalam pengertian positif; dia bukan bawahan atau rakyat tetapi anak yang perlu kita perhatikan.
Dalam rangka menggugah dan mendorong masyarakat untuk ikut serta dalam pembangunan kita menggunakan slogan “Sleman Sembada.” Slogan itu bukan berasal dari bahasa Indonesia tetapi diambil dari bahasa rakyat kecil. Mereka tidak bisa menerjemahkan arti sembada, namun mereka mampu menjiwai slogan tersebut sebagai suatu semangat yang berani berkorban dan bertanggungjawab.
Kadang saya bertanya kenapa Kabupaten Sleman terpilih sebagai percontohan daerah otonomi. Tetapi setelah ditelusuri ternyata pada tahun 1991 ada tim khusus dari Depdagri dan UGM yang pernah meneliti sekitar 296 daerah tingkat II di seluruh Indonesia. Dengan mempergunakan beberapa indikator serta variabel tertentu, kemampuan daerah tingkat II diteliti. Kabupaten Sleman akhirnya masuk urutan ke-16. Dari segi kemampuan, Kabupaten Bantul berada di bawah Kab. Sleman tetapi Kotamadya Yogyakarta berada di atas kita. Barangkali dilihat dari prospek pengembangan potensi, Kabupaten Sleman layak dijadikan percontohan. Ini sudah disepakati pada tingkat nasional. Kotamadya Yogyakarta atau kotamadya lain di seluruh Indonesia mungkin tahun depan diberi kesempatan oleh pusat mengajukan diri untuk ditunjuk sebagai daerah otonom.
Dalam kaitan dengan otonomi daerah pertama-tama yang harus dilihat adalah letak dan potensi Kabupaten Sleman. Sudah sejak lama Kabupaten Sleman menjadi gudang beras bagi Daerah Istimewa Yogyakarta. Sejalan dengan perkembangan globalisasi belakangan ini ternyata nilai tambah atau keuntungan yang diperoleh petani semakin berkurang. Pada Pelita IV, pertumbuhan ekonomi Kabupaten Sleman yang disumbangkan sektor pertanian sebesar $27\%$, sedangkan sekarang tinggal $23\%$. Setiap tahun lahan sawah kita berkurang secara alamiah sebesar $0,5$ persen. Tapi sektor-sektor lainnya seperti jasa, perdagangan dan industri malah semakin meningkat.
Kenyataan demikian harus diakui dan sesuai dengan pola GBHN bahwa sasaran kita adalah industri canggih didukung oleh pertanian yang tangguh. Karena itu dalam kegiatan-kegiatan yang kami rancang banyak yang mengarah ke industrialisasi, jasa, dan pariwisata. Aset pariwisata kita cukup banyak, dari pariwisata budaya sampai agrowisata. Namun upaya peningkatan pendapatan petani sawah tetap kami perhatikan. Di tempat-tempat tertentu, misalnya, dipergunakan teknologi traktor, sehingga waktu yang tersisa dapat dimanfaatkan petani untuk bekerja sambilan menambah penghasilan.
“Langkah Kami Sejalan dengan Program Otonomi Daerah”
U. Hatta Djatipermania, Bupati KDH Tingkat II Kabupaten Bandung
WAKTU Daerah Tingkat II Kabupaten Bandung ditetapkan menjadi daerah otonomi percontohan kami juga kaget. Rupanya Departemen Dalam Negeri dan Gubernur Jawa Barat, sudah punya kriteria yang menganggap bahwa potensi Daerah Tingkat II Kabupaten Bandung, baik sumberdaya manusia maupun sumberdaya alam, menunjang ke arah kemungkinan dilaksanakannya otonomi daerah. Selain itu, Kabupaten Bandung dinilai sebagai bumper pusat pemerintah Daerah Tingkat I, dan penunjang ibukota Daerah Tingkat I Jawa Barat.
Situasi dan kondisi pemerintahan Kotamadya Bandung dan Kabupaten Bandung selaku dua daerah yang berhimpitan selalu ada komunikasi dan saling mempengaruhi.
Di samping potensi tadi, baik SDM sebagai aparat sudah cukup baik, sumberdayanya juga cukup tinggi, sebanyak 3,2 juta jiwa. Dilihat dari potensi sumberdaya alam, Kabupaten Bandung cukup menunjang, artinya, di sini terdapat banyak sumber yang dapat dimanfaatkan, dan kontribusinya terhadap nasional juga cukup besar. Di antaranya pemanfaatan air sungai Citarum dengan PLTA Saguling, dan PLTA Cirata, PLTA Jatiluhur dan pada akhirnya sumber air itu dimanfaatkan untuk daerah Pantai Utara Jawa, termasuk sebagai pemasok air minum untuk daerah Jakarta. Itu sebagian sumberdaya alam Kabupaten Bandung.
Selanjutnya, potensi untuk mendukung keberadaan aparat ataupun pemerintah daerah itu sendiri, dari potensi-potensi yang ada dan hasil atau Pendapatan Asli Daerah Kabupaten Bandung sudah memadai untuk bisa menerima otonomi. Dengan pelaksanaan pembangunan yang dilaksanakan Kabupaten Bandung selama ini, pada tahun 1990/1991, PADS Kabupaten Bandung hanya Rp.5,8 miliar, sekarang sudah bisa Rp.27,5 milyar. Berangkat dari Rp.5,8 milyar pada 1990, dengan intesifikasi, efektivitas dan efisiensi dalam penggunaan, sekarang kita bisa menyiapkan dana untuk membangun yang didapatkan dari PADS itu. Hal ini juga mungkin merupakan pertimbangan untuk menunjuk Kabupaten Bandung sebagai daerah percontohan.
Di samping itu, APBD Daerah Tingkat II Bandung dari tahun ke tahun selalu meningkat. Kalau rata-rata PADS meningkat lima kali lipat, maka APBD tahun 1990/91 diawali Rp. 48 miliar maka tahun 1994/95 menjadi Rp.85 milyar, meningkat antara 20-30% setiap tahunnya. Kenaikannya cukup fantastis, apalagi kalau dikaitkan dengan PADS, dalam lima tahun bisa naik lima kali lipat. Peningkatan ini cukup membantu pelaksanaan proyek percontohan otonomi daerah.
Kualitas SDM sebagai aparatur cukup tinggi yaitu, 27.000 lebih personil, dengan tingkat pendidikan formalnya, 5 orang sudah melaksanakan SESPA, 38 orang SESPADIA, dan beberapa yang telah mengikuti SEPALA dan SEPADA. Kita tetap konsekuen untuk bisa melaksanakan kebijakan dibidang SDM sesuai petunjuk yaitu 10% sampai 15% dari dana kesejahteraan pegawai harus digunakan untuk kepentingan pendidikan. Karena kita mengacu juga ke sana, peningkatan kualitas personil dalam rangka melaksanakan tugas-tugas mereka ini, selalu berorientasi kepada meningkatkan kemampuan personil.
Sumber-sumber Ekonomi
Daerah Tingkat II Kabupaten Bandung mempunyai fungsi sebagai daerah industri, daerah pertanian dan daerah pariwisata. Dari ketiga fungsi ini yang menonjol adalah daerah industri dan pertanian. Kita bertindak konsekuen dengan kebijakan pemerintah Pusat bahwa kita harus memiliki industri yang kuat dengan pertanian yang tangguh. Hal ini kita pegang teguh.
Kontribusi sektor industri di Kabupaten Bandung ini terhadap Produk Domestik Regional Brutto hampir 50%, pertanian sekitar 17%, dan sektor lainnya seperti jasa, pariwisata dan sebagainya kurang lebih 18%. Jadi kontribusi bidang industri di Kabupaten Bandung terhadap PDRB cukup besar. Kalau kita ingin mempercepat proses peningkatan kesejahteraan rakyat, mestinya lewat industrialisasi. Tetapi karena kami konsekuen dengan industri yang kuat ditupang oleh pertanian yang tangguh, maka Kabupaten Bandung tetap mempertahankan daerah industri dan daerah pertanian, dengan fifty-fifty. Industri tetap dipertahankan dan pertanian tetap dikembangkan. Namun tidak mustahil akibat dari industrialisasi, lahan-lahan pertanian akan berkurang.
Itu logis! Tapi kami berusaha untuk mengganti lahan-lahan pertanian yang berkurang karena industri, perumahan dan sebagainya, dengan pencetakan sawah-sawah baru.
Otonomi Daerah dalam Negara Kesatuan
Afan Gaffar, Staf Pengajar Fisipol, UGM
PEMAHAMAN tentang otonomi daerah di Indonesia sangat dipengaruhi oleh konfigurasi politik dan semangat demokrasi pada satu kurun waktu tertentu. Pada masa pascakemerdekaan, otonomi yang seluas-luasnya tercantum dalam UU No. 1/1945, UU No. 22/1948 sampai UU No. 1/1957. Memasuki masa Demokrasi Terpimpin otonomi yang berlaku berubah menjadi otonomi yang realistis. Menapak Orde Baru, otonomi yang termaktub dalam UU No. 5/1974 dititikberatkan pada otonomi yang nyata, dinamis, dan bertanggungjawab. Pemahamannya memang benar-benar telah bergeser karena konfigurasi politik di mana sekarang ABRI bersama birokrasi menjadi aktor dominan dalam proses politik.
Titik berat otonomi selama ini lebih terletak pada tanggungjawab. Penonjolan tanggungjawab disertai dengan pendekatan keamanan. Mungkin karena pengalaman traumatis masa-masa pascakemerdekaan kemudian melekat dalam filosofi otonomi daerah tersebut. Esensi tanggung jawab itu mestinya sudah mulai dikurangi apalagi pembinaan teritorial yang dilakukan ABRI dan proses komunikasi dari Pusat ke Daerah sekarang sudah sangat baik. Komitmen kepada negara-bangsa jelas merupakan tuntutan mutlak, namun tidak lantas diwujudkan dalam pengadilan tanggungjawab otonomi.
Otonomi itu dapat diibaratkan seperti bermain layang-layang. Kewenangan diberikan kepada Daerah tetapi kendali tetap dipegang pemerintah Pusat. Layang-layang dapat bergerak sesuai dengan derasnya arus angin dengan menggali atau mengeksploitasi potensi daerah, tapi kendali tetap dipegang oleh pemerintah pusat. Karena itu saya tidak percaya otonomi berdampak disintegralistis. Malahan sebaliknya sentralisasi akan dapat berdampak disintegralistis.
Pemahaman otonomi daerah sejak diberlakukannya UU No. 5/1974 sampai sekarang belum berubah secara substantif. Pemahaman tentang otonomi daerah selama 21 tahun terlihat selalu dikaitkan dengan berapa uang daerah yang bisa dieksploitasi atau berapa persentase Pendapatan Asli Daerah terhadap RAPBD. Sehingga, secara kasar, otonomi daerah selalu dikaitkan dengan “auto-money.” Kalau filosofinya demikian, maka tidak ada perubahan yang substantif.
Otonomi sebenarnya lebih mengarah pemberian tugas belaka kepada dinas-dinas di 26 kabupaten percontohan, bukan kepada perubahan pemahaman makna otonomi sebenarnya. Seharusnya otonomi dilihat dari beberapa dimensi. Pertama, otonomi harus dikaitkan dengan peningkatan kapasitas atau demokratisasi kehidupan politik. Mengapa demokratisasi? Karena dengan demikian di daerah pun akan terbentuk lembaga-lembaga demokrasi, termasuk dewan perwakilan rakyat daerah, lembaga partai, lembaga nonpartai, atau lembaga-lembaga pemerintahan yang memungkinkan masyarakat di daerah turut berpartisipasi. Kedua, yang selalu menjadi tema, otonomi dalam rangka meningkatkan efisiensi dan efektivitas penyelenggaraan pemerintahan daerah. Ketiga, otonomi dalam rangka mendukung satu negara-bangsa (nation-state) Indonesia.
Ternyata yang terjadi bukan seperti ketiga hal tersebut. Seharusnya filosofi otonomi berkaitan dengan potensi dan sumber daerah diubah dengan otonomi yang dikaitkan seberapa besar kewenangan yang bisa dimiliki daerah. Apakah daerah memiliki wewenang, misalnya, merekrut bupati atau walikota. Selama ini perekrutan aparat selalu ditentukan oleh Pusat. Sekwilda di drop atau diatur lewat mekanisme SK yang dikeluarkan Pusat.