Asas itu sungguh sederhana, dan begitu didambakan pelaksanaannya, tapi bagaikan mustahil diwujudkan dalam kenyataan. Ketika Republik ini lahir, para pendirinya sudah mengamanatkan dalam Konstitusi 1945 akan adanya “daerah-daerah otonom” dalam wadah negara kesatuan RI. Sejak itu, setiap kabinet dalam sejarah pemerintahan Indonesia, selalu menyatakan ikut mengusahakan pelaksanaan asas desentralisasi pemerintahan tersebut. Kini, 40 tahun sesudah RI merdeka, amanat konstitusi itu masih tetap berada dalam genggaman pemerintah pusat dan seperti tak kunjung lepas ke tangan daerah-daerah yang mendambakannya.
Tuntutan akan otonomi daerah itu memang pernah menjadi pangkal terjadinya berbagai gejala separatisme, pergolakan dan pemberontakan daerah sekitar 1950-an dan awal 1960-an hingga akhirnya harus ditumpas habis oleh kekuatan militer dari pusat. Sejak itu rezim Soekarno tak mau lagi ambil risiko retaknya keutuhan bangsa dan negara. Ia segera mengkonsolidasi segala kekuatan aparat birokrasi pusat, dan secara sistematis melumpuhkan sendi-sendi wewenang pemerintah daerah. Sentralisasi kekuasaan pusat dan campur tangan negara pada berbagai aspek kehidupan masyarakat daerah itu kemudian berkembang demikian jauh hingga mirip ciri etatisme negara totaliter yang justeru ditolak oleh Orde Baru. Karena itulah Ketetapan MPRS No. XXI tahun 1966 kembali memutuskan perlu diberikan ‘otonomi seluas-luasnya’ kepada daerah, agar dapat memulihkan posisi ‘swadaya’ dan ‘swasembada’ pemerintah daerah.
Pada mulanya pemerintah Orde Baru memang mencoba memperbaiki pola hubungan pusat-daerah itu sesuai dengan jiwa Pasal 18 UUD’45 dan Ketetapan MPRS XXI/1966 tersebut. Juga dalam penentuan anggaran belanja daerah, masih dikaitkan dengan kemampuan daerah menghasilkan devisa bagi negara seperti tercermin dalam sistem Alokasi Devisa Otomatis (ADO) dan kemudian SPP-ADO. Namun, hal itu tak berjalan lama. Pelaksanaan Repelita membutuhkan stabilitas politik, yang dicapai pemerintah Soeharto melalui reorganisasi ABRI, penyederhanaan partai dan memperkuat birokrasi yang taat pada komando pusat. Begitu pula adanya bantuan luar negeri dan mendesaknya pelaksanaan pembangunan menghendaki penerapan sistem perencanaan dan manajemen pembangunan secara terpusat. Proses kembali ke sistem sentralisasi itu makin tak terelakkan, karena ditunjang oleh situasi oil boom mulai awal 1970-an yang memberi rezeki melimpah bagi pemerintah Orde Baru, hingga menempatkannya dalam posisi amat kuat, termasuk untuk menghadapi tuntutan daerah.
Dalam posisi itulah, sejak Pelita I pemerintah pusat bisa menghapus sistem ADO ataupun SPP-ADO, dan tanpa merasa perlu adanya Undang-undang Perimbangan Keuangan Pusat dan Daerah, telah menggantinya dengan berbagai bantuan pembangunan kepada semua daerah yang dikenal dengan Program Inpres. Karena tanpa konsultasi dengan daerah ataupun DPR, dan selalu diberikan langsung kepada unit daerah yang bersangkutan, dampak positif Program Inpres ini cukup mengagumkan: dari segi kecepatan, jumlah bantuan maupun pemerataan daerah penerima bantuan pusat, ternyata jauh melampaui prestasi pembangunan daerah yang dicapai pemerintahan mana pun dalam sejarah Republik ini. Maka itu menjelang Pelita II Undang-Undang No. 5/1974 tentang Pokok-pokok Pemerintahan Daerah dengan mudah diberlakukan tanpa rumusan “seluas-luasnya” lagi, melainkan dengan prinsip “otonomi yang nyata dan bertanggungjawab”. Juga Kepala Daerah ditetapkan sebagai penguasa tunggal di daerah mewakili pemerintah pusat maupun masyarakat daerah, sementara selain “desentralisasi” dianut pula asas “dekonsentrasi”, di mana departemen dan instansi sektoral tingkat pusat memiliki perpanjangan aparatnya yang ditempatkan di daerah.
Karena tak dibarengi peranserta dan kemampuan pemerintah daerah, pesatnya pembangunan proyek-proyek sektoral oleh instansi vertikal di daerah telah menjerat pemerintah dalam rawa-rawa kerumitan koordinasi antarsektor dan antar-instansi dari pusat sampai desa. Akibatnya selain membawa soal SIAP makin berlarut-larut, juga kian melumpuhkan prakarsa daerah. Dampak yang paling merisaukan adalah bermunculan masalah-masalah sosial dan lingkungan hidup di daerah yang kian tak tertanggulangi. Tampaknya, semakin besar bantuan Inpres dan subsidi yang diterima daerah, semakin mengecil pendapatan asli dan swadaya daerah tersebut. Ketergantungan daerah pada pusat terasa justeru di saat sumber migas menipis dan ekonomi pun sedang suram. Sekali lagi, otonomi daerah berada dalam batu ujian.