Demi pembangunan, negara diminta berperan lebih dari sekedar penjaga keamanan dan ketertiban. Ia harus jadi perencana dan pengelola pembangunan sekaligus, dan kalau perlu melakukan “pembinaan” dalam bidang-bidang yang selama ini merupakan wilayah swasta. Karena perencanaan dan pengelolaan memerlukan keahlian yang tinggi, maka tugas itu perlu dilakukan oleh para ahli, administrator, teknisi dan spesialis yang digabungkan dalam suatu organisasi berskala besar, katakanlah semacam birokrasi pembangunan. Di sini data diolah, sasaran ditetapkan, program disusun, anggaran dihitung dan tahap pelaksanaan ditentukan. Jadilah suatu “rencana besar” yang kemudian dimintakan persetujuan wakil-wakil rakyat. Demikian ini untuk memenuhi syarat legitimasi. Akan pelaksanaannya, birokrasi itu jugalah yang mengatur, dari tingkat pusat sampai daerah, dari kutub-kutub pertumbuhan sampai wilayah pedalaman. Bahwa semuanya ini membawa mekarnya aparat pembangunan, tentu bisa difahami.
Masalahnya, organisasi raksasa tidak selalu identik dengan dayaguna. Apalagi karena birokrasi itu harus dicangkok dalam lingkungan sosio-ekonomis yang terjalin rapat dengan tradisi kekeluargaan, ikatan induk semang dan anak-buah, hingga birokrasi itu sendiri terpaksa ikut diwarnai oleh favoritisme, klik-klik informil dan kesetiakawanan yang banyak bersifat pribadi. Hubungan formil, rasional dan tugas yang menjadi ciri utama birokrasi, belum sepenuhnya bisa diterapkan, hingga bisa terjadi koneksi dan hubungan pribadi lebih menentukan pengangkatan dan promosi daripada kemampuan dan prestasi. Tentunya ini akan mengurangi hasilguna dan efisiensi.
Birokrasi kita juga berkembang dalam lingkungan ekonomi yang masih sarat dengan kemiskinan, pengangguran dan lemahnya inisiatif swasta. Ada banyak lobang yang bisa menjadi “obyekan”, termasuk penyaluran limpahan modal dari luar. Iklim demikian memungkinkan sang patron pedalaman berganti peran menjadi makelaar fasilitas dan koneksi. Peranan makelaar ini menjadi lebih penting lagi, karena jalur politik belum bisa menampung keinginan kelompok-kelompok kepentingan, hingga kepentingan mereka itu terpaksa diselesaikan secara “dama” dalam birokrasi. Maka kebijaksanaan yang tepat di tingkat atas, bisa jadi salah di bawah.
Dalam kesemuanya ini jelas terkesan bahwa membesarnya birokrasi belum diiringi oleh dayaguna administrasi yang sepadan. Bahkan tidak mustahil, beberapa kelemahan itu justru terkandung dalam kompleksitas dan kebesaran birokrasi itu sendiri. Dengan demikian kontrol terhadap administrasi sedikitnya perlu mengenai dua sisi: kelemahan administrasi itu sendiri dan juga kebesaran birokrasi yang berlebihan. Sebab kebesaran yang berlebihan cenderung tak tahu diri, apalagi dalam lingkungan di mana lembaga-lembaga lain tak cukup kuat untuk menjadi pengimbang. Dan sekali lagi perimbangan berat sebelah, tekanan fisik akan terus memberikan, sementara berbagai pengimbang di fihak lain bisa terpelanting sama sekali. Maka kita semua bisa terjerat dalam jaring-jaring raksasa yang tak bisa diduga simpulnya, di mana penyesalan tak lagi berguna. Jadi lebih baik sesal dahulu, karena itu berarti pendapatan. Dengan kesadaran demikianlah kita persembahkan nomor ini, untuk jadi bahan renungan, pemikiran atau pengembangan lebih lanjut.