Siapa Membuat dan Menguntungkan Siapa?
Daerah perkotaan dapat dilukiskan sebagai ruang fisik dan sosial yang cukup besar, tempat berbagai individu dan kelompok bersaing mendominasi ruang, mempertahankan dan atau memperluas wilayah kekuasaannya. Politik daerah perkotaan menggunakan kebijakan publik sebagai alat pengatur alokasi, penjamin dan pemelihara keuntungan fisik dan sosial. Namun siapakah yang memperoleh keuntungan dari kebijaksanaan Tata Ruang Perkotaan? Tulisan ini berupa telaah tentang Tata Ruang Demokratrik dengan studi kasus kota Surabaya.
Kebijaksanaan tata ruang secara nasional dan daerah perkotaan telah digambarkan secara gamblang dalam Prisma.1 Namun tulisan-tulisan itu belum menukik sehingga permasalahan mendasar yang biasanya diajukan oleh ilmuwan politik, yaitu siapa yang membuat dan siapa yang diuntungkan oleh kebijakan tata ruang pada peringkat empirik, belum terjawab.
Tulisan ini ingin menawarkan suatu pendekatan untuk menjawab pertanyaan siapa menguasai ruang kota tersebut. Jawaban atas pertanyaan ini akan diungkapkan dengan mengkaji Tata Ruang yang Demokratik, Masterplan Kota dan Rencana Tata Ruang Teknik, kenyataan faktual menurut Izin Lokasi yang diberikan Pemerintah Daerah, dampak kebijakan tata ruang terhadap segregasi pemukiman dan layanan publik, dan faktor yang mempengaruhi perubahan spasial.
Berbagai bentuk kebijakan tata ruang tidak hanya akan dideskripsikan secara normatif tetapi juga secara empirik-analitis sehingga akan terungkap kesenjangan antara hal yang seharusnya dan fakta kenyataannya mengenai siapa penentu dan siapa diuntungkan oleh kebijakan tata ruang tersebut. Untuk tidak berada di awan-awang, penerapan pendekatan ini akan mengambil Kotamadya Surabaya yang berpenduduk sekitar 2,75 juta jiwa, berasal dari berbagai latarbelakang kultural, dan sosio-ekonomi yang berlainan, dan hidup dalam lingkup ruang sekitar 290,44 km2, sebagai kasus dan ilustrasi.
Tata Ruang Demokratik2
Ketika membuka Seminar Internasional mengenai Manajemen Perkotaan di Surabaya, Mei 1992, Menteri Dalam Negeri Rudini menekankan perlunya penyusunan tata ruang yang demokratik. Yang dimaksudkan tidak lain adalah pelibatan sebanyak mungkin kalangan masyarakat untuk membahas rencana penentuan fungsi tanah (dan juga air) di perkotaan. Dengan begitu, katanya, kepentingan sebanyak mungkin pihak tertampung dan rencana tata ruang yang ditetapkan juga akan lebih baik.
Dari segi masukan (input), demokrasi merupakan keterlibatan publik –dalam artian lembaga yang mewakili rakyat dan/atau berbagai kalangan masyarakat pada umumnya– dalam pembuatan keputusan, termasuk kebijakan tentang tata ruang tersebut. Sedangkan dari segi keluaran (output), demokrasi kerap kali pula diartikan sebagai semua lapisan masyarakat diuntungkan oleh keputusan itu dan/atau beban dikenakan secara adil kepada berbagai lapisan dalam masyarakat. Singkat kata, dari segi proses terdapat partisipasi politik, sedangkan dari segi tujuan keputusan itu dibuat dan dilaksanakan bagi kebaikan bersama (menguntungkan sebanyak mungkin pihak).
Keduanya berkaitan erat, tetapi jelas berbeda. Di atas kertas, demokrasi dalam keluaran dapat dicapai tanpa demokrasi dalam masukan. Hal yang terakhir ini terutama tampak apabila para ahli (experts) dominan dalam proses masukan. Tetapi dunia nyata menunjukkan, apa yang dibuat dan dilaksanakan para ahli cenderung lebih merefleksikan bias mereka mengenai kebutuhan masyarakat daripada kebutuhan masyarakat menurut pemahaman berbagai kalangan masyarakat itu sendiri.
Berdasarkan pengertian demokrasi seperti ini, pengertian tata ruang yang demokratik mestinya lebih luas cakupannya daripada yang dikemukakan Rudini. Dari segi proses, penyusunan rencana tata ruang setidak-tidaknya dapat dibagi menjadi beberapa tahap. Pertama, penetapan gambaran mengenai kota yang dicita-citakan. Untuk merumuskan gambaran kota yang dicita-citakan seharusnya melibatkan sebanyak mungkin pihak karena hal ini lebih menyangkut isu politik daripada isu teknis. Kenyataan menunjukkan masalah ini lebih diperlakukan sebagai masalah teknis daripada masalah politik sehingga yang terlibat dalam penyusunan nya juga kebanyakan para ahli dan birokrat.Kedua, berdasarkan gambaran kota yang dianggap ideal itu dilakukan serangkaian upaya menyusun suatu tata ruang, baik dalam bentuk master plan maupun dalam bentuk rancangan tata ruang detil per kawasan. Karena penentuan rencana fungsi tanah sesuai dengan kota yang dicita-citakan itu banyak menyangkut masalah teknis, seperti kesesuaian karakteristik tanah dengan fungsi tertentu, maka para ahli dalam bidang yang teknis itu memang harus terlibat aktif sebagai konsultan.
1 Lihat Prisma No.2 – Februari 1994, yang memuat tulisan Aca Sugandhy, Budhi Tjahjati S/Imron Bulkin dan Bernard Dorleans.
2 Ramlan Surbakti, “Tata Ruang yang Demokratik,” Surabaya Post, 25 Mei 1992.